PGB 2.0: ‘Game of Thrones’ en dat al tien jaar lang

Tien jaar geleden, in 2013, kreeg de Sociale Verzekeringsbank een mooie opdracht van het ministerie van VWS om de betalingen voor dienstverlening onder persoonsgebonden budgetten te automatiseren Het doel was fraudebestrijding. In 2015, 2018 en nu, in juni 2023 was er ophef over, maar er zal vrijwel zeker niets veranderen.

Zaterdag 10 juni had onderzoeksprogramma Argos een uitzending over het PGB 2.0.-systeem. Het was een verhaal à la Shakespeare in vier akten:

1. een ict drama in 2015, toen grote aantallen zorgverleners hun salaris niet uitbetaald kregen omdat de Sociale Verzekeringsbank dat deed met een stokoud, niet werkend systeem;
2. een coup van zorgverzekeraar DSW, met de zegen van het ministerie van VWS, om gratis en voor niets een ‘portaalsysteem’ te bouwen waarmee PGB-cliënten op een gebruiksvriendelijke manier opgaven van zorgverlening aan het betaalsysteem van de SVB konden doen;
3. een overdracht van het nog onvoldragen ‘gratis’ – op dat moment zestien miljoen euro bouwkosten – zorgsysteem van DSW naar de stichting ICTU van het ministerie van BZK, gevolgd door een unieke interne opstand van ICTU ambtenaren en een vernietigend BIT-rapport;
4. een overdracht van het nog steeds onvoldragen maar nu peperduur uitgepakt zorgsysteem van de stichting ICTU naar een nieuw opgerichte ict afdeling van het ministerie van VWS zelf.

Het Argos-relaas is uitmuntend en hierbij warm aanbevolen. Maar het blijft begrijpelijkerwijs bij de waarneembare gebeurtenissen en dan zie je vooral een ict-fiasco met veel gedoe er omheen. Maar wie breder kijkt en durft te speculeren ziet iets anders: een gevecht op leven en dood tussen ambtelijke organisaties; eerder Game of Thrones dan Shakespeare. Die versie heb ik een dag na Argos gepubliceerd op GeenStijl – uiteraard ook warm aanbevolen. Ik kon dat zo snel omdat ik sinds 2015 bij dit dramatische dossier betrokken ben, initieel op verzoek van Nieuwsuur. De informatie die ik had heb ik ook verstrekt aan Argos en omgekeerd heeft Argos een paar goudklompjes in haar uitzending zitten die mijn ‘Game of Thrones’-versie verder onderbouwen.

Het PGB-programma nu

In plaats van het PGB-verhaal chronologisch vertellen, kun je ook bij het heden beginnen. Daar zien we dan een ict-programma dat alles opgeteld al veel meer dan honderd miljoen euro heeft gekost. Het is zeker geen totale mislukking. De gebruikers, burgers met een persoonsgebonden budget waarmee zij op kosten van VWS zorg kunnen inkopen, zijn tevreden. De tot nu toe gemaakte extreme kosten zijn volgens minister Conny Helder ‘jammer maar helaas’ en over de vermoedelijk eveneens stevige kosten die het in de lucht houden van de systemen (het zijn er meer) hoor je niemand.

Nee, het probleem is dat er een hele groep gebruikers niet wordt bediend en nog steeds direct te maken heeft met de SVB om hun zorgkosten uitbetaald te krijgen. En, hoewel de drama’s van 2015 verleden tijd zijn, is dat bepaald geen feest. Het systeem moet daarom worden afgemaakt. En dat gaat gebeuren door RDO, een gloednieuwe ict-club van VWS zelf. Logisch toch?

Game of Thrones 1: VWS versus ICTU

De PGB-software die moet worden afgemaakt is niet ontwikkeld door VWS zelf maar is in handen van de stichting ICTU, dat valt onder het ministerie van BZK. De reden is eenvoudig: VWS maakt beleid maar geen software, dat wil zeggen, tot corona. De Covid-19-epidemie noopte VWS om een coronamelder-app te ontwikkelen. Tijdelijke organisaties bij de overheid verdwijnen niet snel en dus moet er werk blijven. Wat is dan logischer om ICTU te bedanken voor haar inspanningen en het programma verder zelf af te maken?

De manier waarop dat gaat is een ambtelijke rattenstreek. VWS halveert bij ongewijzigde taakstelling het ontwikkelbudget van vijftien miljoen euro per jaar. ICTU geeft aan dat dat niet kan en VWS besluit om het werk verder zelf te doen. Ik weet het oprecht niet, maar het laat zich raden dat iemand bij ICTU een journalist van Argos heeft gebeld.

Zelfs als iedereen bij ICTU honderd procent loyaal meewerkt aan de overdracht naar VWS wordt deze overdracht een heel dure grap. Het begint er al mee dat er 85 veelal onmisbare externe krachten bij ICTU overgaan naar VWS en al die mensen mogen hun contract heronderhandelen. (Bij een gemiddeld uurtarief van honderd euro ex BTW zitten we nu al boven die vijftien miljoen van ICTU, die ik ook niet vertrouw.) Die externen zijn extra onmisbaar omdat de ict’ers bij VWS veelal een ander profiel hebben dan benodigd voor de doorontwikkeling van de PGB-software. Dat hoor ik althans vanuit ICTU. Of dat zo is kan ik niet beoordelen, maar dat de coronamelder een compleet ander type systeem is dan het PGB-systeem kan ik bevestigen.

Samenvattend vertelt Argos ons dus dat de doorontwikkeling van de PGB-software bij VWS een stuk meer gaat kosten dan het ook niet geringe bedrag van €15.000.000,– dat ICTU al een aantal jaren in rekening zou brengen.

Game of Thrones 2: VWS versus de gemeenten

De arme burgers die nog direct met de SVB te maken hebben zijn degenen die hun PGB van de gemeenten krijgen. Maar ‘de gemeenten’ bestaan niet. Alle gemeenten voeren dezelfde wetten uit, maar doen dat alle op hun eigen manier. Dat is uitermate onlogisch en extreem inefficiënt, maar zo staat het in de Grondwet. En dus is het enige dat de rijksoverheid kan doen gemeenten steeds gedwongen laten fuseren.

Waar gemeenten op nationaal niveau wel samen moeten werken doen ze dat via de VNG, een club die dus permanent in een spagaat zit. Software ontwikkelen is in deze context extreem moeilijk – wie herinnert zich de mislukte nieuwe bevolkingsadministratie? – maar als er software moet worden ontwikkeld voor gemeenten op kosten van anderen dan kunnen die anderen, VWS dus, maar beter alle hoop laten varen. De doorontwikkeling van het PGB-systeem door VWS zelf wordt de komende jaren dus extra interessant.

Game of Thrones 3: ICTU versus ICTU

Maar het PGB-systeem dat ICTU nu uit handen moet geven is oorspronkelijk helemaal niet ontwikkeld door ICTU, maar door zorgverzekeraar DSW, en dat helemaal gratis. Wat er nu met de overdracht van niet-uitontwikkelde software gebeurt van ICTU naar VWS is dus eerder gebeurd van DSW naar ICTU. Toen die overdracht begin 2018 plaatsvond was dat onder enorme politieke druk vanuit VWS. De aanleiding was dat de kosten explodeerden doordat DSW vastliep op de gemeenten en ‘gratis’ voor DSW en de collega-zorgverzekeraars toch wel flink uit de hand liepen – van zes miljoen naar vijftien miljoen euro. Het probleem voor de net aangetreden minister Hugo de Jonge was dat VWS geen extra geld kon toestoppen zonder te botsen met de Europese aanbestedingswetgeving. En dus moest het programma over naar de overheid, ICTU dus. De kosten van die overdracht waren net als bij de nu lopende overdracht zeer aanzienlijk.

Het probleem bij ICTU was dat de PGB-klus grotendeels zou worden uitgevoerd door eigen mensen. En waar externen altijd optimistisch zijn en uren willen maken, zit het eigen personeel er soms anders in. Argos vertelt het bizarre maar ook sappige verhaal van de totale interne oorlog tussen de ict’ers en hun directie (alleen daarom al: LUISTEREN) dat er onder meer toe leidde dat een aantal kernspelers een andere baan zochten.

Maar een reden waarom de ict’ers de software niet wilden overnemen is dat deze volgens hun te zeer was ingebed in de eigen ict-infrastructuur van DSW. Of dat een echt probleem was of een gelegenheidsargument valt voor mij niet te bepalen, maar tot de dag van vandaag, vijf jaar na de overdracht van de software van DSW naar ICTU, draait het PGB-portaalsysteem nog steeds bij DSW. Het is al jarenlang de bedoeling om beheer en exploitatie over te dragen naar overheidsrekencentrum ODC Noord (kostenplaatje 9,4 miljoen euro per jaar), maar kennelijk is dat heel erg moeilijk. Iets zegt mij dat DSW dit allemaal niet gratis en voor niets doet en dat de rekening ruim boven de aanbestedingsdrempel ligt. Afijn, trek uw conclusies.

Game of Thrones 4: VWS versus de SVB en de SVB versus DSW

Negen jaar terug naar 2016. De drama’s met betalingen door de SVB zijn achter de rug, maar de SVB houdt het lek alleen boven door vele honderden uitzendkrachten in te huren. De uitvoeringskosten zijn hemelhoog en worden doorbelast naar VWS. Dat is conform de ambtelijke logica: de SVB valt onder een ander ministerie (dat van SZW) en die gaan niet betalen voor andere ministeries. Maar omdat werken met het SVB-systeem voor normale burgers een extreme belasting is moet er een software-buffer komen tussen die burgers en de SVB: een ‘portaal’.

Dat is een misleidende naam, want de functionaliteit die dit systeem moet bieden is zeer aanzienlijk. De SVB wil dat natuurlijk met liefde bouwen en bij VWS zien ze dat eveneens natuurlijk totaal niet zitten. De oplossing komt van zorgverzekeraar DSW die al functioneert als een soort softwarehuis voor de collega zorgverzekeraars. VWS geeft de opdracht aan DSW waarna de SVB er alles aan doet om DSW het leven zuur te maken. Dat kunnen ze ook omdat de DSW-software het ongedocumenteerde SVB-betaalsysteem moet voeden met data en een deel van de functionaliteit van het ‘portaal’ gericht is bedoeld is voor SVB-medewerkers. Het repertoire van zieken en treiteren van de SVB richting DSW is naar verluidt onbegrensd.

Game of Thrones 5: VWS en de SVB versus de Kamer en de burger

De ellende begon dus allemaal tien jaar geleden, in 2013. In die tijd hadden we Kabinet Rutte 2, het kabinet dat we met de kennis van nu kunnen betitelen als het ‘Kabinet Burgerhaat’. Het was kort na de grote financiële crisis en VVD en PvdA moesten bezuinigen. Een speerpunt daarbij, vooral na de zogenaamde Bulgarenfraude, was fraudebestrijding. Net als de Toeslagenaffaire is het PGB daarvan een uitwas.

VWS moest daadkracht tonen, maar is een heel andere organisatie dan de Belastingdienst. Het besluit om de geldstroom weg te halen bij de zorgbehoeftigen en over te dragen aan de SVB was een schijnoplossing die daadkrachtig oogt maar nauwelijks fraudes tegengaat: precies wat VWS wilde. Het valt natuurlijk in het niet bij het Toeslagenschandaal, maar een kwart miljard (want daar gaat het heen) uitgeven aan een ict-programma dat in wezen is gebaseerd op window dressing is best ernstig. De ict-ondersteuning van de PGBs is na tien jaar in het DNA van het ministerie van VWS en de SVB gaan zitten en de blijvend hoge kosten zijn eveneens normaal geworden. Het wachten is nu tot een volgend kabinet net als Rutte versie 2 weer fors moet bezuinigen en die PGB-regeling toch wel héél erg duur blijkt.

Game of Thrones : Epiloog

Met de kennis van nu is het duidelijk welke partij de IJzeren Troon gaat winnen. Dat is de SVB. Als het PGB-systeem af is, of VWS voor wat betreft de gemeenten de handdoek in de ring gooit, dan mag de SVB de software verder gaan beheren – de vierde systeemoverdracht! Het lijkt er zelfs op dat de SVB zowel haar oude systeem als een voor PGB 2.0 vernieuwd betaalsysteem in de lucht houdt. Het AcICT (het nieuwe BIT), onder leiding van de ex-ict-bazin van het SVB, zal nog wel met een kritisch rapport komen, maar van de Tweede Kamer met twintig fracties hoeft niemand iets te verwachten. Burgers boeit ict niet en er is geen echt PGB-leed meer.

Het wordt hooguit vervelend als een ambtenaar op financiën gaat berekenen hoeveel geld er voor een uitgekeerde PGB-euro aan de ambtelijke uitvoering opgaat.

Hoe dan ook, wie beweert dat tien jaar gedoe met de PGBs een ict-probleem is, mist iets essentieels. Vrij naar Bill Clinton: It’s the government, stupid!