Data, ict en de wantoestanden bij de Belastingdienst

De misstanden bij de Belastingdienst blijken niet te zijn beperkt tot de divisie Toeslagen maar lijken nu de hele Belastingdienst te hebben besmet. Het is de hoogste tijd om kritisch te kijken naar de rol daarbij van de ict. Het kan goed zijn dat onder het machtsmisbruik dat nu wordt onderzocht de nieuwe ict ligt die enkele jaren geleden is ingevoerd.

Al lange tijd is de Belastingdienst in opspraak door misstanden bij de Divisie Toeslagen. Bijna iedereen zal de zaak kennen, maar in een notendop gaat het erom dat controleurs van de Belastingdienst onschuldige ontvangers van kinderopvangtoeslag financieel kapot hebben gemaakt. Er lijkt sprake te zijn van machtsmisbruik door de overheid op ongekende schaal. Wat het nog erger maakt is dat de Belastingdienst zich speciaal heeft gericht op allochtonen die het niet breed hebben. De wantoestanden lijken dus ook een racistische component te hebben.

Dat er een ict-aspect aan het machtsmisbruikschandaal zit spreekt voor zich. De journalisten van Trouw en RTL Nieuws die het schandaal aan het licht hebben gebracht, belden mij daarover in mei 2019. Het ging hun met name over het selecteren van mensen met een tweede nationaliteit. Ik vertelde ze dat ze bij de Belastingdienst beschikken over een complete kopie van de Basisregistratie Personen en dus kunnen filteren op dubbele nationaliteit. Maar de vraag was (en is) natuurlijk of dat ook is gebeurd. Ik mailde de journalisten nadien onder meer het volgende:

“Ook als je niet expliciet filtert op nationaliteit kan een overzicht alleen maar allochtone medeburgers bevatten, bijvoorbeeld omdat Gastouderbureau Gülen zich alleen richt op mensen van Turkse komaf. De blunder is in dat geval niet per se gelegen in etnisch profileren door een kennelijk incompetente opsporingsambtenaar.”

Voor zover ik weet is nooit duidelijk geworden hoe de gemaltraiteerde burgers zijn geselecteerd. Als nationaliteitgegevens in een overzicht zouden staan zou ik als journalist, ombudsman of Kamerlid fronsen. Als er specifiek zou zijn gefilterd op mensen met een tweede nationaliteit lijken een parlementaire enquête en stafrechtelijke vervolging in beeld te komen. Maar deze essentiële informatie is voor zover ik weet nog steeds verborgen.

De rol van de Belastingdienst-ict: “Prutsen en Pielen”

Na mijn contact met de journalisten werd eerst duidelijk dat er geen sprake was van een ongelukkig toeval of een paar losgeslagen opsporingsambtenaren, maar van een veel breder probleem bij de Belastingdienst/Toeslagen. En tegelijk met de ingang van het zomerreces van de Tweede Kamer – zo gaat dat altijd – moest de nieuwe staatssecretaris Van Huffelen meedelen dat willekeur en machtsmisbruik ook bij de blauwe Belastingdienst aan de orde zijn.

Op de Douane na is bij de Belastingdienst dus het complete primaire proces besmet met machtsmisbruikmisstanden. De vraag dringt zich dan natuurlijk op wat de rol is van de ondersteunende processen. We doelen dan niet op de catering maar op de informatievoorziening. Het geval wil dat daarover al eens een Tv-programma is geweest. Op 1 februari 2017 was er een Zembla uitzending getiteld ‘Prutsen en pielen zonder pottenkijkers’. Daarin werd uitgelegd hoe de Belastingdienst de omslag aan het maken was naar datagedreven fraudedetectie en handhaving, zoeken naar patronen in eindeloze hoeveelheden data. Die nieuwe werkwijze was belichaamd in een nieuwe afdeling Datafundamenten & Analytics (D&FA), bijgenaamd de Broedkamer. Wat Zembla beschreef (en Computable meldde) was een even hi-tech als amateuristische puinhoop (vandaar: ‘prutsen en pielen’), zonder serieuze beveiliging en inclusief innige verhoudingen tussen de topman van de Belastingdienst en ict-leverancier Accenture.

Een genegeerde uitzending en een oorlog binnen de Belastingdienst

De uitzending van Zembla leverde nauwelijks ophef op. Alleen de bewering dat mensen vrolijk rondliepen met USB-sticks met gevoelige data leidde tot onderzoek door staatssecretaris Eric Wiebes, volgens Zembla een drijvende kracht achter de nieuwe werkwijze. En inderdaad bleken er data gelekt. Wiebes beloofde er iets aan te doen en dat was het dan. Geen journalist of Kamerlid die doorpakte, ondanks dat Zembla ook meldde dat er binnen de Belastingdienst heftig verzet was tegen de omslag naar datagedreven werken. De omslag naar datagedreven werken ging door en is op dit moment de norm. De tegenstanders van de nieuwe manier van werken zijn massaal vertrokken, met dank aan een totaal ontspoorde reorganisatie.

Het toeval wilde dat ik ruim twee jaar voor de Zembla-uitzending was benaderd door een medewerker van de Belastingdienst die mij wilde laten zien hoe de Belastingdienst de controleprocessen aan het moderniseren was. Die modernisering vond plaatst binnen het klassieke controleparadigma van de Belastingdienst. Daarbij zit de materiekundige medewerker aan de knoppen en wordt deze ondersteund door data en software. Bij de nieuwe werkwijze is het omgekeerd: daar wordt gespeurd naar fraudepatronen door middel van slimme (AI-)software, geprogrammeerd en ingeregeld door ict-deskundigen zonder materiekennis.

Mijn bezoek aan de Belastingdienst bleek naderhand onderdeel te zijn van de strijd tussen de mensen die wilden innoveren binnen het klassieke Belastingdienst-paradigma en de alles-moet-anders factie. Hoe heftig die strijd was blijkt uit wat er na mijn bezoek gebeurde: de medewerker die mij had benaderd bijna voorgedragen voor ontslag op beschuldiging van – o ironie – het lekken van data. (U kunt het wilde verhaal hier lezen.) Het einde van de zaak was hoe dan ook dat de Broedkamer-factie aan het langste eind trok. En dat lijkt nu uit te draaien op een ramp.

De Belastingdienst: een oncontroleerbaar monster?

De vraag die we ons in 2017 hadden moeten stellen is of we als burgers willen dat we door de overheid worden gecontroleerd op basis van patronen die door AI-software worden gepeurd uit de data. Mijn antwoord op die vraag is een voorzichtig “ja”, maar dan wil je wel dat die gevonden patronen bekend en uitlegbaar zijn. Anders gezegd: een materiekundige ambtenaar moet ze kunnen uitleggen en ze moeten, natuurlijk vertrouwelijk, ook expliciet worden gecommuniceerd met de betrokken medewerkers en toezichthouders. Zo niet dan levert de Belastingdienst zich uit aan (buggy) software, (biased) data en in het slechtste geval foute ict-medewerkers. En los van dat alles vraag ik mij af of de techniek ver genoeg is voor een dergelijke werkwijze.

Het verhaal wordt nog enger. Uit betrouwbare bron weet ik dat de afdeling DF&A ook data verzamelt uit andere bronnen dan de reguliere overheids-databronnen waarover de Belastingdienst beschikt. Welke soorten data dat zijn is onbekend, maar het kan nu of in de toekomst zomaar gaan over locatie- en verplaatsingsgegevens (denk aan snelwegcamera’s, parkeer- en vlieginformatie) of over andere vormen van gedragsinformatie (energieverbruik, telefoongegevens). We worden als burgers dus niet meer alleen gecontroleerd op basis van gegevens die we als nette burgers behoren op te geven aan de overheid, maar op (gedrags)gegevens afkomstig uit bronnen die we niet kennen. What could possibly go wrong?

Ict en de Belastingdienst-wantoestanden: is er een verband?

De prangende vraag is natuurlijk of de nieuwe ict en de werkwijze bij de afdeling DF&A mede ten grondslag liggen aan de wantoestanden bij de uitvoerende divisies van de Belastingdienst. Bij mijn weten is dat dus niet bekend en dat is zorgwekkend. Noch de journalisten van RTL en Trouw noch de pitbull-Kamerleden Pieter Omtzigt (CDA) en Renske Leijten (SP) hebben hierop ingezet. Het kan in theorie dus zo zijn dat de nieuwe ict hier geen enkele rol speelt en de uitvoerende takken van de Belastingdienst zelfstandig op hol zijn geslagen. Erg waarschijnlijk is dat natuurlijk niet. Maar sowieso is een praktijk waarbij de Belastingdienst fraude opspoort op basis van patronen die door software worden gevonden in van data van deels onbekende herkomst en kwaliteit iets dat in een fatsoenlijke samenleving niet zou moeten kunnen. Als de nieuwe ict van de Belastingdienst dus niet schuldig blijkt aan de huidige wantoestanden, dan mag in elk geval de vraag worden gesteld of de nieuwe ict en die wantoestanden niet voortkomen uit dezelfde verziekte manier van denken over de omgang tussen overheid en burgers.

Ik ben geneigd om die laatste vraag met “ja” te beantwoorden. In het beste geval komt de nieuwe ict van de Belastingdienst voort uit een gevaarlijk nieuw paradigma. En in het slechtste geval hebben we nu al te maken met de gevolgen ervan. Als journalisten, Kamerleden, ict-vakmensen en gewone burgers de ict van de Belastingdienst blijven negeren kunnen we wachten op het volgende schandaal.