PGB 2.0: Bad Governance on Steroids

Donderdag 4 april vergadert de Kamer over het vorig jaar door het BIT afgekraakte nieuwe systeem voor de persoonsgebonden budgetten. De laatste maanden heeft verantwoordelijk minister Hugo de Jonge (Volksgezondheid, Welzijn en Sport) zich in een positie laten manoeuvreren die een tweede PGB-fiasco haast onvermijdelijk maakt. Op tekortschietende ict-kennis kan de minister zich niet beroepen. Er is sprake van voor iedereen zichtbaar wanbestuur.

In november vorig jaar vroeg Nieuwsuur mij naar mijn mening over een vernietigend rapport van het Bureau ICT Toetsing (BIT) over het programma PGB 2.0. Ik las het rapport, gaf mijn mening en schreef een artikel voor Computable. In een notendop betoogde ik:

1-      dat de wantoestanden die het BIT beschrijft herkenbaar zijn voor wie de rampzalige geschiedenis van PGB 1.0 en de rol daarin van de uitvoerder, de Sociale Verzekeringsbank (SVB) kent;

2-      dat het opmerkelijk is dat het BIT bij politiek gevoelige dossiers het Kabinet niet naar de mond praat;

3-      dat het jammer is dat de analyse van het BIT voorbij gaat aan de slechte governance door het verantwoordelijke ministerie van VWS;

4-      dat het ministerie van VWS de komende jaren voor allerlei partijen een nationale pinautomaat wordt, waardoor grote overschrijdingen in tijd en budget zeker zijn en de kans op mislukking groot is.

Het vervelende was dat in de Nieuwsuur uitzending ook mevrouw Aline Molenaar zat. Zij was boos en emotioneel over het BIT rapport. Zij is de directeur van PerSaldo, de vereniging van PGB budgethouders. Zij betoogde dat er al een grotendeels goed werkend PGB systeem was gebouwd. Door zorgverzekeraar DSW en 100% en op kosten van de zorgverzekeraars. De zorgverzekeraars zouden per 1 januari 2019 het systeem gratis en voor niets overdragen aan minister Hugo de Jonge van VWS. Mevrouw Molenaar gaf aan dat het systeem PGB 2.0 voor de budgethouders een enorme vooruitgang zou betekenen in vergelijking met de nog steeds beroerde dienstverlening van de huidige uitvoerder, de SVB.

Een rondje langs de velden: goed volk, dramatische governance

Het voelt natuurlijk niet goed om een systeem af te serveren zonder het te hebben gezien. Daarom zocht ik contact met mevrouw Molenaar, maar ook met mensen bij het ministerie van VWS, bij het ICTU dat de systeem moet afbouwen, met enkele politici en natuurlijk met DSW. Het bijzondere was dat alle deuren probleemloos open gingen. De norm in ambtenarenland bij problematische ict-projecten is het zo lang mogelijk negeren van kritiek. Nu dus niet en dat terwijl binnen het ministerie PGB 2.0 een erkend politiek risico is voor minister en CDA-vicepremier Hugo de Jonge.

Ik raakte er tijdens de gesprekken van overtuigd dat er op allerlei plekken mensen bezig zijn die zich inzetten voor een goede afloop. En toch blijf ik bij mijn verwachting dat het ‘gratis’ PGB 2.0 systeem gaat uitdraaien op een ict-fiasco; niet door slechte ict, niet door laffe ambtenaren (integendeel) maar door een dramatisch slechte governance. De verantwoordelijkheid daarvoor, ook materieel, ligt grotendeels bij de minister De Jonge en voor een klein deel bij onze wetgever, de Tweede Kamer. Met ict heeft het allemaal weinig te maken, dus als PGB 2.0 straks niet in 2021 operationeel is tegen dertig miljoen aan kosten maar pas in 2025 tegen tachtig miljoen dan hoeft niemand ‘Elias’ erbij te halen.

Governance: het PGB krachtenveld (zichtbare deel)

De afronding, invoering en in productiename van het PGB 2.0 systeem vindt plaats in een bestuurlijke omgeving die van zichzelf al complex is en door het verantwoordelijke ministerie van VWS nodeloos nog complexer is gemaakt. Iets van die complexiteit toont het bovenstaande plaatje.

We beginnen met het ministerie van VWS dat verantwoordelijk is voor de goede uitvoering van de geldstromen rond de persoonsgebonden budgetten. VWS is geen ict-ministerie en heeft destijds de uitvoering van de PGB-gerelateerde activiteiten – declaraties verwerken, controleren en uitbetalen van zorgverleners – uitbesteed aan de Sociale Verzekeringsbank. De SVB heeft in 2015 een enorme puinhoop van de uitvoering gemaakt en heeft de zaken nog steeds niet op orde. De PGB-uitvoering kost handenvol geld dat betaald wordt door het ministerie van VWS. VWS heeft echter niets te zeggen over de SVB want die valt onder het ministerie van SZW. Voor PGB 2.0 is de SVB bezig om nieuwe ict neer te zetten die zich richt op de financiële afhandeling (bruto-netto berekeningen en betalingen, met name) plus een paar werkgeverstaken (Arbowetgeving, met name). Dat gebeurt met Oracle E-Business Suite, niet omdat dit het meest geschikte product is maar omdat het nog op de plank ligt na de in 2014 mislukte ict vernieuwing bij de SVB.

Dan is er dus een nieuw systeem, het budgethoudersportaal, gebouwd door zorgverzekeraar DSW met intensieve bemoeienis van budgethoudersvereniging PerSaldo. Het resultaat is een werkend PGB 2.0 systeem zonder ambtelijke bemoeienis. DSW heeft de gezamenlijke zorgverzekeraars zo ver gekregen om de investering in het systeem samen te dragen, naar verluidt 12 miljoen euro. Voor dat forse bedrag heeft DSW een systeem gebouwd dat bepaald geen ‘portaal’ is. Het PGB 2.0 zorgsysteem bevat alle functionaliteit die ik – weliswaar als niet materiekundige waarnemer – kan bedenken, in elk geval waar het de budgethouders en de zorgverleners betreft. Het systeem werkt ook op kleine schaal in de gemeente Westland. Vanaf 1 januari 2019 is het van de overheid, helemaal gratis, maar ook as is. Exit DSW, want aanbestedingsregels.

VWS heeft nog geen voorbereidingen getroffen om het systeem af te ronden, uit te rollen en te beheren, al staat een PGB Beheerorganisatie steeds wel op de rol. Daarvoor schakelt VWS de Stichting ICTU in en voor de hosting het Shared Service Centrum ICT. ICTU doet een intake om te weten of PGB 2.0 een gegeven paard of een Trojaans paard is. Daaruit komen, terecht of niet, allerlei probleempunten met betrekking tot veiligheid, uitbreidbaarheid, schaalbaarheid en zelfs functionaliteit.

Dat laatste komt doordat de Vereniging Nederlandse Gemeenten die de gemeenten vertegenwoordigt met een enorme lijst met eisen komt die VWS op eigen kosten moet inwilligen. De ICTU-organisatie zelf is intussen van werkvloer tot top gespleten over de vraag of ze de PGB 2.0 klus moeten accepteren. Medewerkers vragen overplaatsing naar andere projecten aan of worden overgeplaatst. ICTU trekt een externe programmamanager aan, een zware.

Terwijl ik dit schrijf meldt een insider dat een kritisch intakerapport (uiteraard een concept) door VWS niet in ontvangst is genomen. Voor de Tweede Kamer bestaat het zo niet. Wel is ICTU zo wijs geweest om zoveel mogelijk deskundige externen over te nemen van DSW. Moedig is het ook want het schuurt met de aanbestedingswetgeving. Dat die externen hun tarieven voor de gelegenheid verhogen is collateral damage.

De PGB-budgetten worden beschikbaar gesteld aan medisch uitgedaagde mensen door zorgverzekeraars, zorgkantoren en gemeenten. Vooral die gemeenten voelen zich dus onvoldoende bediend. Er is dus een kluwen van betrokken partijen rond PGB 2.0. En achter twee daarvan, ICTU en de VNG zit weer een ander ministerie, dat van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Tijdelijke Beheerorganisatie als spookentiteit

Naast al deze partijen wordt er ook toezicht gehouden en wel door het Bureau ICT Toetsing. Verantwoordelijk minister De Jonge straalde tijdens een overleg met de Kamer uit dat hij het BIT liefst per direct zou opdoeken en in elk geval niet meer terug wil zien op het PGB 2.0 dossier. De Jonge wilde en kreeg een nieuwe toezichthouder in de vorm van de Auditdienst Rijk. Voor het eerstvolgende overleg met de Kamer heeft de ADR de minister goed bediend. Er ligt nu een kruiperig rapport dat je kunt samenvatten als ‘iedereen wil meewerken dus alles komt goed‘. De lezer wordt overspoeld met weasel-teksten als ‘zorgvuldigheid boven snelheid’, ‘veel werk aan de winkel’, ‘op hoofdlijnen uitgewerkt’, ‘nog af te ronden acceptatie’, ‘mogelijk verschil van inzicht’, ‘nog in gesprek’, ‘intentie om tot een oplossing te komen’, ‘in elk geval’, ‘helpen om de sceptici te overtuigen’, ‘lossen we met zijn allen wel op’, ‘momentopname’, ‘de verwachting is’, ‘frictiekosten’ en ‘forse onzekerheidsmarge’.

De anonieme auteurs weten duidelijk dat PGB 2.0 een drama gaat worden, maar dat mogen ze niet opschrijven. Wel wordt duidelijk dat er geen beheerorganisatie op stapel staat. Er komt een Tijdelijke Beheerorganisatie. Deze spookentiteit is een samenwerking tussen ICTU, SSC, SVB, Zorgverzekeraars Nederland en de VNG, alles onder ‘regie’ van VWS.

De brede weg naar de ondergang

Dankzij PerSaldo en DSW beschikt VWS over een functioneel vrij compleet systeem. Het kan zijn dat er van alles mis is, maar ik betwijfel dat. En mocht het anders zijn dan behoort VWS het gegeven paard niet te accepteren. De koppelingen tussen het PGB 2.0 zorgsysteem en het nieuwe/toekomstige financiële systeem van SVB functioneren ook. Het is allemaal niet af, maar beslist vergaand uitontwikkeld. What could possibly go wrong?

Het antwoord: van alles. VWS heeft de kansen op een slechte afloop maximaal gemaakt. Allerlei partijen hebben een veto op uitontwikkeling en invoering en de SVB heeft een hard belang bij een mislukking. De volgende ‘faalpaden’ zijn eenvoudig te onderkennen:

1. De VNG komt namens de gemeenten met een eindeloze hoeveelheid eisen, te betalen door VWS. Het gevolg is een uitloop van jaren en een kostenexplosie.
2. Aan ICTU-zijde exploderen de kosten. Er moet veel meer worden gebouwd, de ict-markt is krap en VWS voert regie-per-pinautomaat.
3. SSC ICT krijgt de hosting niet op orde. PGB 2.0 is gebouwd op de infrastructuur van DSW en het niet werkend krijgen van niet-standaard software is iets dat VWS al eerder heeft meegemaakt. Geen showstopper, wel veel gedoe en vertraging.
4. De gegevenslogistiek tussen PGB 2.0 en de systemen van de diverse budget-toekenners komt niet op orde. Eerder speelde hetzelfde met de SVB en hier ligt nog een uitdaging voor ICTU en het datamodel onder PGB 2.0 is nogal uitgebreid en complex.
5. De SVB beschermt haar positie door zich maximaal recalcitrant op te stellen. Bij DSW lopen mensen rond die vinden dat dit nu al het geval is.

Behalve het laatste punt is niets onoverkomelijk, maar als dit soort problemen simultaan optreden is de kans op een mislukking groot en bij een programma zonder echte leiding vanuit VWS groot. Wat de zaak nog erger maakt is dat minister De Jonge zich met hand en tand verzet tegen openbaarmaking van de code zoals DSW deze op 1 januari heeft overgedragen. Ambtenaren van VWS hebben daarvoor een aantal argumenten aangedragen die er op neer komen dat de tekortschietende kwaliteit nu tot onrust kan leiden, maar het is duidelijk dat de minister niet de intentie heeft om de software vrij te geven als het programma mislukt.

Zijn collega en partijgenoot Raymond Knops had hem kunnen uitleggen waartoe dit heeft geleid bij het programma BRP. Het is extra dwaas omdat vrijgave van de software een rem zou zetten op de uitlooprisico’s bij de verdere systeemontwikkeling. Vooral ICTU zou een probleem hebben wanneer de kosten van afronding totaal uit de hand lopen zonder dat dit op basis van de ontwikkelde code te rechtvaardigen is. Zoiets zet een rem op ict-ontsporingen. Wat er straks gaat gebeuren is dat DSW met terugwerkende kracht de schuld van alles gaat krijgen. Als dat gaat gebeuren en DSW zich verdedigt door alsnog de software vrij te geven zou ik niet graag in de schoenen van de minister staan.

Een geitenpaadje naar een goede afloop

Stel dat de minister opeens het licht ziet of de Kamer voor een keer op de rem trapt. Is er dan een uitweg? Ik denk van wel, mits het volgende gebeurt:

1. Er komt een echte intake waarin de tekortkomingen van de DSW-software helder worden benoemd. Deze software wordt op enig moment ook vrijgegeven. Niemand kan zich straks verschuilen achter oncontroleerbare beweringen over DSW.
2. VWS haalt de ontwikkeling in eigen huis. Gewoon door te doen wat ICTU al doet: iedereen met kennis overnemen, dus ook de deskundigen bij ICTU zelf. De programmamanager van ICTU wordt de (ict-)programmanager van VWS.
3. VWS richt een permanente beheerorganisatie in. Een echte. Tot die tijd blijft DSW de hosting doen. Sowieso gaat hosting pas weg bij DSW wanneer SSC ICT deze aantoonbaar op orde heeft.
4. Iedereen, de gemeenten voorop, financiert een gewenste extra functionaliteiten zelf. VWS is geen pinautomaat. Aansluiting van PGB 2.0 op de systemen van de budgetverstrekkers krijgt prioriteit.
5. De SVB doet alleen de betalingen en de ondersteunende taken. De uitkomsten van de gegevensverwerking door de SVB worden teruggeleid naar PGB 2.0. Alle informatie over PGBs is dáár te vinden.
6. Betaling via de SVB wordt facultatief. Als partijen niet willen meedoen dan kunnen ze hun cliënten ook bij de SVB laten. De SVB belast na invoering van PGB 2.0 haar kosten niet meer door aan VWS maar aan de gemeenten, zorgkantoren en -verzekeraars.

Acties als deze zijn, denk ik, open deuren voor iedereen met verstand van (ict-) governance. Jammer dat de kans minimaal is dat het ook gaat gebeuren, maar het is misschien goed voor een parlementaire enquête ergens medio jaren ‘20.

De rol van de wetgever

Een deel van de problemen rond de PGBs heeft te maken met slechte wet- en regelgeving. Door hier in te grijpen kan VWS of de Kamer het geitenpaadje naar een goede afloop breder maken. Concreet:

1. Veel budgethouders krijgen PGB-geld uit meerdere potjes. De uitvoering wordt veel eenvoudiger wanneer er bij samenloop één budgetverstrekker wordt aangewezen als budgethouder. Veel complexiteit rond PGB 2.0 verdwijnt dan. Een bijkomend voordeel is dat controle op bestedingen efficiënter wordt. Naar verluidt weten budgetverstrekkers nu vaak niet eens waar er sprake is van samenloop.
2. De SVB heeft bij wet een monopoliepositie. Het werk dat de SVB in een PGB 2.0 context echter nog doet kan veel efficiënter worden gedaan door marktpartijen. Er zijn minstens honderdvijftig  partijen die aan salarisverwerking doen en voor de andere taken geldt in mindere mate hetzelfde. De controletaak van SVB kan sowieso verdwijnen, niet alleen omdat de SVB die niet uitvoert maar ook omdat de informatie niet meer in haar systemen zit maar wel in PGB 2.0. Een overgang naar een private salarisverwerker is vanuit PGB 2.0 ook eenvoudig te realiseren.

Conclusie

De kans is levensgroot dat het BIT gelijk gaat krijgen en PGB 2.0, ondanks een systeem dat al grotendeels werkt, uitdraait op een drama. Eigenlijk is forse uitloop in tijd en kosten nu al zeker. De vraag is vooral of het PGB 2.0 systeem ooit breed wordt ingevoerd. De kansen zijn beter dan bij andere grote overheidssystemen, maar dat is niet te danken aan de overheid. Die lijkt niets te hebben geleerd van alles wat er op ict-gebied is misgelopen.