Sinds september vorig jaar is er gedoe rond het UWV vanwege WW-fraudes. Vorige week kwam daar een nieuwe rel bij toen de ondernemingsraad UWV besloot naar de rechter te stappen vanwege een slepend conflict over een grote ict-reorganisatie. Als deskundige outsider leg ik in een aantal artikelen uit hoe UWV in elkaar zit, hoe het zo is gekomen en wat er nog in de gifbeker zit.
Vrijdag 1 maart was het UWV in het nieuws. De Volkskrant had een scoop met de melding dat de UWV-ondernemingsraad het UWV-bestuur voor de rechter sleept vanwege een conflict over een grote ict-reorganisatie, bij UWV zelf bekend als de ‘Informatievoorzieningstransitie’ (IV-Transitie). Voor Computable was dat een beetje zuur want zij hadden de primeur. Bij de Volkskrant lezen ze wel de Computable maar verwijzen ze er niet naar. Niet chic.
Telefonisch consult achter de berichtgeving aanhollend
Ik wist dat er bij UWV iets zat aan te komen voordat de Volkskrant mij belde met vragen. Daarbij interesseer ik mij hevig voor de unieke organisatie die UWV kenmerkt. Al die kennis kwam goed van pas in de uitzending van BNR en bij het beantwoorden van vragen van bellende journalisten. Hoewel alle belangstelling voor een organisatie die jaarlijks 1,7 miljard euro kost goed en nuttig is, is het niet gemakkelijk om journalisten die vrijwel niets weten van hoe de UWV-organisatie in elkaar zit uitleg te geven over waar het interne conflict over gaat. Toen het even rustig werd, maakte ik een paar plaatjes-met-tekst en twitterde die rond – te laat natuurlijk. Frustrerend, ook omdat niet alles in de krant klopte en UWV alles – waar en onwaar – ondergaat. Alle reden dus om uit te leggen hoe UWV is gestructureerd en hoe dit samenhangt met de problemen waarmee de organisatie worstelt.
De huidige UWV matrixorganisatie
UWV verzorgt zoals bekend uitkeringen voor werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid en doet daarnaast aan arbeidsbemiddeling. (Zie figuur 1 voor het officiële organogram.)
De drie divisies die het primaire product van UWV voortbrengen zijn rood uitgelicht: Uitkeren, WERKbedrijf en Sociaal Medische Zaken (ook in het nieuws). Daarnaast kent UWV twee onderdelen die zij ook aanduidt als ‘divisies: Gegevensdiensten en Klant & Service, waarover verderop meer. Het organogram zet de ‘Concern Ict’ neer als stafafdeling, maar dat is misleidend. De ict-deskundigheid en -bemensing zit grotendeels bij deze enorme ‘stafafdeling’ die gewoon links in het organogram hoort. De stafafdeling Concern Ict is feitelijk een divisie die niet alleen verantwoordelijk is voor de bedrijfsbrede ict- zaken – beleid, hosting, contracten, gegevenshuishouding – maar ook voor nagenoeg alles wat er op ict-gebied binnen de divisies gebeurt rond de divisie-specifieke applicaties. En omdat bijna alles bij UWV ofwel ict is ofwel een zware ict-component heeft is Concern Ict alomtegenwoordig.
Casus matrixorganisatie: ‘Voordelen nee, nadelen ja’
Organisatorisch kent UWV dus een matrixorganisatie voor waar het de ict betreft. In zijn extreemste vorm houdt dit in dat bij alles dat de ict-divisie uitvoert voor een andere divisie beide divisies betrokken zijn. Volgens het organogram komt elk verschil van mening dus op het bord van de raad van bestuur. Natuurlijk werkt dat niet en dus zijn er allerlei gremia en overlegvormen op een lager niveau. De nadelen van de matrixorganisatie, met name bureaucratisering, inefficiëntie en verlies aan verantwoordelijkheid, komen bij UWV sterk tot uiting. Een matrix kán werken als processen, taken en functies strak gedefinieerd en weinig veranderlijk zijn – wat bij ict altijd moeilijk is.
Een ict-matrix verliest zijn nut als de divisies voldoende omvang hebben om een eigen, meer agile ict-afdeling te rechtvaardigen. Bij UWV zijn de ict’ers dor de matrixorganisatie dus zo ver mogelijk weg van ‘de business’ geplaatst. Omdat er door de matrixorganisatie en de vele formele en informele overlegvormen overal lokale machtscentra ontstaan, is de organisatie ook zeer moeilijk te besturen. Macht in een matrixorganisatie als UWV is bijna altijd negatief; iedereen moet in de ‘meewerkstand’ staan wil er iets lukken.
Casus matrixorganisatie: ‘Saneren ja, vernieuwen nee’
Het UWV ontstond in 2002 als een fusie van vijf zogenaamde uitvoeringsinstellingen waarvan het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) veruit de grootste en bekendste was. Tot ongeveer 2010 werkte UWV aan het uitfaseren van dubbele systemen. Dit programma ‘Killen en Migreren’ kostte veel tijd en geld, maar het was een complexe klus die werd geklaard zonder serieuze storingen. De matrixorganisatie leidde hier nauwelijks tot problemen, want zo’n sanering is in essentie een pure ict-klus.
Heel anders liep het met ict-vernieuwingen met een functioneel aspect, waarbij de ‘business’ divisies zijn betrokken. Zo wilde UWV komen tot één uitkeringssysteem voor alle uitkeringen: Ziektewet, WW en WAO/WIA. Het resultaat in 2008 was een spectaculaire mislukking die officieel € 89 miljoen zou hebben gekost. Personele consequenties had het allemaal niet want in een matrixorganisatie zijn velen verantwoordelijk. Als gevolg daarvan werkt UWV voor de WW- en WAO/WIA-uitkeringen nog steeds met de oude pre-UWV Cobol-systemen van het GAK. Net als bij de Sociale Verzekeringsbank waar in 2014 hetzelfde gebeurde geeft UWV sindsdien hoog op van de toekomstvastheid van deze decennia-oude systemen.
Matrix meets keten-ict: de loonaangifteketen
Nog veel kanslozer was een andere vernieuwing, de realisatie van de loonaangifteketen. Kort na oprichting van het UWV besloot de politiek dat de heffing van de verzekeringspremies niet meer door UWV zou gebeuren maar door de Belastingdienst. Drieduizend mensen konden vertrekken wanneer de Belastingdienst en het UWV samen een complexe gegevenslogistieke keten van werkgever naar Belastingdienst naar UWV zouden hebben gerealiseerd. Zelfs zonder matrixorganisatie zou dit een prestatie van formaat zijn geweest maar met een nauwelijks bestuurbare matrixorganisatie met overal lokale machtscentra was de kans nihil. In 2007 barstte de bom: officieel 270 miljoen euro directe schade. (Naderhand kwam het optisch alsnog in orde en werd een aantal lijken in de kast gestopt die er nu weer uitkomen, maar daarover meer in een vervolgartikel.)
Natuurlijk moet de doorontwikkeling, beheer en exploitatie van de hoeksteen van die loonaangifteketen, het polisadministratiesysteem, ergens worden belegd. Daar zien we dan in het organogram de divisie Gegevensdiensten die feitelijk niets meer is dan een uit de kluiten gewassen afdeling. In het organogram heb ik deze ‘divisie’ blauw ingekleurd want natuurlijk is Gegevensdiensten overwegend een ict-club. En net als de non-ict-divisies moet ook deze het doen vrijwel zonder eigen ict-capaciteit. De matrixorganisatie bij UWV wordt tot in het absurde doorgevoerd.
Eindelijk reorganiseren: exit the matrix?
Natuurlijk zijn er bij UWV legio medewerkers die zien wat er mis is en het graag anders zouden zien. Een eerdere cio heeft tegen mij weleens laten ontvallen dat hij met 1.400 medewerkers te veel in zijn toko zat. Toch gebeurde er niets, wellicht omdat een organisatie die al sinds 2005 een multipolaire organisatie kent managers aantrekt die zich daarin prettig voelen en managers met scoringsdrang ziet vertrekken. Wie zal het zeggen?
De situatie verandert na het aantreden in 2013 van de huidige cio, de heer Aart van der Vlist. Al snel na zijn aantreden doet het verhaal de ronde dat de nieuwe cio de ict-taken die daar thuishoren wil beleggen bij de divisies. Ik spreek in die tijd informeel een bestuurder en suggereer dat de cio na een succesvolle decentralisatie zou moeten worden geëerd met een standbeeld voor het hoofdkantoor. Uit de lichaamstaal van mijn gesprekspartner maak ik op dat het allemaal geen gelopen race is.
Vervolgens loopt de reorganisatie, die IV-transitie is gaan heten, jarenlang door. De term ‘informatievoorziening’ (IV) duidt aan dat de reorganisatie verder reikt dan ict alleen. In de loop van 2018 ontstaan er geluiden dat de ondernemingsraad (or) het allemaal niet ziet zitten. Recent barst dan de bom en komt naar buiten dat de or naar de rechter stapt. Informatie over het conflict komt nu ook naar buiten. En dat is schrikken.
IV-transitie: de UWV concernmatrix baart divisiematrixjes
Op basis van wat ik lees en verneem, ziet het ict-organogram er na de IV-transitie inmiddels anders uit. (zie figuur 2).
De UWV-divisies uit figuur 1 krijgen een echte ict-poot (pardon, IV-poot), bemenst door mensen uit Concern Ict (de ict’ers) en uit de divisie zelf (niet-ict’ers, bijvoorbeeld processpecialisten). Per saldo is dat duidelijk een decentralisatie. Maar nu komt ’ie: elke divisie krijgt ook een IV-directeur die niet alleen aan de divisiedirecteur maar ook aan de cio rapporteert. En dat heeft natuurlijk weer alles weg van een nieuwe matrix, zij het op divisieniveau.
Natuurlijk zit de invulling ook hier in de details, meer specifiek in de zeggenschap vanuit de cio over de IV-Directeuren in de divisies. De or geeft daarbij als een van haar hoofdbezwaren dat de hoeksteen van de nieuwe matrix, die nieuwe functie van IV-directeur, inhoudelijk totaal nog niet zou zijn uitgewerkt. Als dat klopt dan begrijp ik de or wel en de cio niet. Wilde men dit altijd al of is dit een onwerkbaar compromis na vijf jaar touwtrekken?
UWV: voor eeuwig in de matrix?
Het is duidelijk dat de matrixorganisatie bij UWV, in welke vorm dan ook, een blijvertje is. De or stelt dat de organisatie na de IV-transitie groter en nog minder agile zal zijn en dat is een reële inschatting. Maar ook teruggaan naar de oude organisatie – de reorganisatie is deels al doorgevoerd – is geen wenkend perspectief. Net als in de tijd van het saneren van pre-UWV systemen werkt de ict-divisie weer grotendeels voor zichzelf. UWV heeft conform haar informatieplan 463 miljoen euro gekregen om haar applicatieportfolio te upgraden. Het plan behelst een ict-voor-ict traject dat jaren zal duren. Ondertussen staat elke wezenlijke functionele vernieuwing stil. Dat knelt vooral bij UWV WERKbedrijf waar de kernsystemen niet alleen technisch maar ook functioneel volledig end of life zijn. Hier ligt vermoedelijk ook het motief van VVD en PvdA om te vragen om een bezinning op de toekomst van het UWV.
Recent kregen UWV-insiders nog een schok te verwerken: IBM, de hostingpartij die veel meer doet dan hosten, wordt na 15 jaar vervangen door een nieuwe speler. Deze hostingtransitie gaat jaren vergen en zal leiden tot nog meer focus van de ict-divisie op zichzelf. De commissie Elias hoorde in 2014 ict-bestuurster José Lazeroms en het verslag (er is ook beeld) daarvan laat zien hoe extreem afhankelijk UWV van IBM is.
Hoe ver het proces van ict-cocooning ondertussen is voortgeschreden liet de cio van UWV persoonlijk zien op een recente hoorzitting over de WW-fraude. Terwijl WW-deskundigen in interne documenten al de vinger hadden gelegd op de risico’s van de oudere Cobol-uitkeringssystemen, ging de cio deze spontaan ophemelen. Omdat ikzelf al eerder in die sessie was gehoord kon ik slechts een corrigerende brief aan de Kamer sturen. De Kamer vraagt nu aan minister Wouter Koolmees (SZK) om deze maand met een reactie te komen. Voor alle duidelijkheid: de uitglijder van de cio heeft niets te maken met ’s mans deskundigheid en alles met de afstand van de ict-functie tot de businessdivisies.
Voorbij de matrix: UWV als kubusorganisatie?
Ik hoop met deze uitleg duidelijk te hebben gemaakt wat er bij UWV achter de interne strijd schuil gaat en hoe noodzakelijk een reorganisatie is voor de continuïteit van de organisatie. Als uitsmijter wil ik nog op één ding wijzen in het organogram van figuur 1. We hebben daar nog de divisie Klant & Service. K&S is de jongste divisie en komt voort uit de gedachte dat UWV een voorkant heeft die is gefocust op de cliënt en een achterkant die zich onledig houdt met de diverse werkprocessen.
Net als Gegevensdiensten is K&S natuurlijk ook in hoge mate een ict-club met dezelfde vreemde overlap met de ict-divisie. Maar wat er nu boven de markt hangt is een triomf van bestuurlijke complexiteit: een kubusorganisatie waarin systemen worden gerealiseerd in eendrachtige samenwerking tussen K&S, Concern Ict en een van de andere divisies. De or-stukken zeggen er niets over maar ik wil het u niet onthouden. Zo’n kubus is het logische eindpunt van het uitsmeren van verantwoordelijkheid over zoveel mogelijk managers. De UWV-organisatie blijft hoe dan ook een fantastisch studieobject voor organisatiekundigen.
Jack,
De challenge van nov-2018 in de onderste link is wat simplistisch. Dus als je de “puzzel” oplost is dat leuk, maar de werkelijke wereld van vacation days is veel ingewikkelder dan deze challenge. In jouw oplossing ga je er overigens vanuit dat iedereen in de basis 22 dagen krijgt, maar dat is niet gespecificeerd! Het totaalsaldo aan te ontvangen dagen moet minimaal 22 zijn. Maar goed, een relatief eenvoudige puzzel kan al veel discussie opleveren en een macro met standaard instructies schieten vaak te kort waardoor er alsnog imperatieve code geïnjecteerd wordt. Als je het in de echte wereld wilt implementeren komt er nog veel meer bij kijken. Aantal uur dat iemand werkt, saldo bouw je op per maand, regeltjes uit de CAO, zwangerschapsverlof, re-integratie bij langdurig zieken, nieuw contract, meer of minder uren gaan werken. En dan komt de kicker: soms gaat er op een datum een nieuwe wettelijke regeling in en moet er even een batch gedraaid worden. In systemen en regels die ik heb gezien heb je ook een maximale bewaartermijn van dagen die je niet hebt opgemaakt.
Grappig dat ik me nu heel erg ga tegenspreken ten opzichte van mijn eerdere reacties in dit stuk. De oplossing zit niet in de software, maar in het beleid om dus het aantal regeltjes simpeler te maken. Iedere specificatie van een regel -en de challenge van november als voorbeeld- leidt tot meer complexiteit in de keten. Op een heel helder ogenblik schrijf je een macro, maar jaren later moet er iets met terugwerkende kracht verandert worden. De originele programmeur die de macro heeft geschreven is weg, alle tussentijdse wijzigingen en beslissingen zijn niet simpel terugvindbaar opgeslagen…
Misschien hebben we 6GL talen nodig. Code gebouwd door kunstmatige intelligentie. Je geeft de regels door en de AI maakt er code van 🙂
Misschien moeten we toch meer denken in systemen waarvan software een onderdeel is. Samenwerken van alle onderdelen in het systeem is cruciaal.
Veldwijk heeft het over organisatie, matrix, divisie, gedrag van mensen.
Jansonius denkt dat SOA, 5GL en low code de oplossing is.
Over hamers en spijkers gesproken..
@Dino, medewerkers en externen maken op iedere geboden optie twee afwegingen: één voor de organisatie en eentje met betrekking tot zichzelf. Zodra mensen vermoeden dat hun eigen rol wel eens cruciaal kon zijn inzake het slagen of mislukken van een optie, komt die afweging anders uit te vallen. Ze kunnen dan eventueel een onwelgevallige uitkomst van een ongewenst alternatief forceren.
Zodra mensen in de gaten hebben dat iets echt wel gaat lukken – in welke omvang dan ook en met hen of zonder hen – willen ze het risico vermijden dat ze later gevraagd wordt: “Wat had je nou? Dit ging toch niets worden?”. Een belangrijke voorwaarde voor succes is dat geen enkele partij of persoon een ‘single point of failure’ mag zijn maar dat overal voor alternatieven voorhanden zijn of tegenwerking gepareerd kan worden. Iedereen wordt dan langzamerhand steeds enthousiaster. Desondanks is het voor het projectmanagement vooraf ‘can do’s’, loyaliteit en commitments overeen te komen of vast te stellen.