Het BIT wast niet meer wit

Het Bureau Ict Toetsing (BIT) schiet sinds kort met scherp. Het ict-programma Pgb 2.0 dat de problemen met het persoonsgebonden budget (pgb) uit 2015 moet oplossen, is een van de doelwitten. Het BIT brandt het pgb tot de grond toe af. De analyse klopt, maar het advies is verkeerd en voor de Kamer onbruikbaar. En zo schiet het BIT tóch weer mis. Een analyse.

Dit verhaal begint in 2015, het jaar waarin zowel een nieuw systeem voor de afhandeling van persoonsgebonden budgetten (pgb’s) als het Bureau Ict Toetsing (BIT) een rampzalige start maken. Om fraude met pgb-gelden te bestrijden, wordt de Sociale Verzekeringsbank aangewezen als kashouder tussen personen die pgb-gelden krijgen (budgethouders) en de zorgaanbieders die daarmee worden betaald. Omdat de SVB net als andere grote publieke informatieverwerkers zoals de Belastingdienst en het UWV, niet meer in staat is nieuwe systemen te bouwen en de bestaande legacy-ict-infrastructuur door en door verrot is, ontstaat een ramp. Met de opgelapte SVB-legacy-systemen zijn correcte betalingen haast niet te doen, ook omdat er bij de SVB sprake is van een data-puinhoop. Een serie Kamerdebatten over het pgb volgt. Verantwoordelijk staatssecretaris Van Rijn overleeft doordat de SVB met kunst- en vliegwerk – meer specifiek de inzet van honderden ‘handjes aan het bed systeem’ – de betaalellende onder controle krijgt.

Uitvoeringskosten doen er even niet toe en over fraude-opsporing door de SVB praat sindsdien niemand meer. De pgb’s worden ondersteund door het zoveelste zombiesysteem. De Kamer vindt dat de pgb’s bij de SVB weg moet, maar er komen verkiezingen en het meest uitgesproken Kamerlid, Mona Keijzer (CDA), wordt bewindspersoon op een plek ver weg van de pgb’s – overigens een standaard Haagse praktijk.

Het BIT: van schoothond tot weerwolf?

Het BIT kijkt in 2015 niet naar het pgb-systeem. Logisch. Niet alleen bestaat het BIT pas net, het kabinet zit ook niet te wachten op een oordeel dat PvdA-staatssecretaris Van Rijn het laatste zetje naar de uitgang geeft. In plaats daarvan schakelt PvdA-minister Plasterk het BIT in om het dan al ontspoorde brp-programma met extra geld en tijd over zijn bestuurstermijn heen te tillen. Het BIT kan ook weinig omdat het – bewust – is opgehangen onder de cio Rijk. Deze topbestuurder zonder doorzettingsmacht moet altijd op eieren lopen en iedereen die aan hem rapporteert ook. Meer politiek aangestuurde en zelfs misleidende BIT-rapporten volgen.

Maar recent is alles anders. Het BIT schiet kansloze ict-projecten genadeloos af. Kort geleden was dat het project pgb 2.0. Deze koerswending heeft vermoedelijk twee oorzaken. Allereerst is de nieuwe bestuurder, staatssecretaris Knops, iemand die beslissingen durft te nemen –  heel anders dan zijn voorganger Plasterk die bovenal aardig gevonden wilde worden. Een van Knops’ beslissingen was het BIT onder de cio Rijk weg te halen. Dat was overigens een reactie op een liefdesrelatie tussen cio Hans Wanders en BIT-hoofd Cokky Hilhorst. Zoals gebruikelijk wordt de ondergeschikte vrouw overgeplaatst, maar hier mocht zij haar hele afdeling meenemen. Knap van Knops! Misschien daardoor zit Knops wel zonder ict-topdiplomaat want Wanders vertrok met slaande deuren.

Het BIT heeft dus meer speelruimte. Of dat lang duurt, is twijfelachtig. Daarnaast blijft het bezwaarlijk dat het BIT adviesrapporten zonder onderbouwing afscheidt. Niet alleen is dat onprofessioneel, maar het roept ook verzet op bij de beoordeelden. En bij het pgb 2.0-advies zet het BIT hoog in: ‘Wanneer het onmogelijk blijkt om deze adviezen in zijn geheel over te nemen, adviseren wij u te stoppen met het huidige programma pgb 2.0.’ Dat is niet alleen ondiplomatiek; het is ook dwaas en onnodig.

BIT: van pgb 1.0- naar pgb 2.0-fiasco

Om te begrijpen wat er nu gebeurt, moeten we even terug naar 2015/16. Zoals gezegd vond de Kamer toen dat de afhandeling van de pgb’s weg moet bij de SVB, maar daar deed het kabinet niets mee en de Kamer vond het best. De SVB had haar betaalproces optisch beter op orde, fraudebestrijding was (en is) uit beeld, uitvoeringskosten boeien niemand meer en een gebruikersonvriendelijk SVB-systeem is beter dan een niet werkend SVB-systeem. Maar dan gebeurt er iets boeiends: Per Saldo, de vertegenwoordigersclub van de pgb-houders, besluit om samen met DSW, een kleine zorgverzekeraar die groot is in ict en een ondernemende topbaas heeft, om een portaalsysteem te bouwen. En dat gebeurt ook nog eens helemaal gratis. Het ministerie van VWS is natuurlijk wel betrokken, maar niet verantwoordelijk. Na het nodige prototyping- en pilotwerk staat er nu een versie 0.X van een portaalsysteem. Wat er werkt, is getest met klanten van DSW en van de Gemeente Westland en iedereen is blij. Het enige is dat dit traject nu ophoudt: DSW doet het systeem per 1 januari zoals het er dan bij ligt (‘as is’) over aan het ministerie van VWS en wenst haar succes met de afronding. Het BIT zegt nu dat dit een fiasco gaat worden, meer specifiek: dat het nooit gaat afkomen. Nieuwsuur maakte er een item van met de voorzitter van Per Saldo en ondergetekende.

Kort samengevat en licht geparafraseerd, beweert het BIT het volgende:

• Het portaalsysteem is nog lang niet af en wordt overgedragen aan een nog niet bestaande organisatie onder regie van VWS;
• Anders dan de Zorgverzekeraars zijn de gemeenten (de VNG) nog lang niet aangehaakt;
• Over controles op fraude is nog niet nagedacht. Nu is elf procent van de betalingen onrechtmatig en misschien wordt dat wel erger;
• DSW/Per Saldo en de SVB (dat van haar kant bezig is met een nieuw betaalsysteem gebaseerd op Oracle E-Business Suite) kunnen elkaars bloed wel drinken. Party like it’s 2015, derhalve;
• Nadat VWS per 1 januari het systeem cadeau heeft gekregen, gaat zij werken aan een VWS-organisatie die het systeem moet doorontwikkelen en beheren/exploiteren. Tot dat moment moet ICTU (valt onder BZK) dat gaan doen, uiteraard samen met de SVB (valt onder SZW). Het BIT gelooft niet dat VWS dit gaat managen;
• ‘Data’ zijn een serieus probleem. Er moet van alles worden gecontroleerd en geconverteerd;
•  Het budget voor afronding en invoering in 2020 van elf miljoen euro is ridicuul laag.

Het BIT adviseert VWS om echt de leiding te nemen en alles onder te brengen in één organisatie (behalve de SVB dan). Het alternatief is om DSW en Per Saldo te bedanken voor het cadeau en er niets mee te doen. In Nieuwsuur bevestigde ik zowel de analyse als het advies van het BIT. Niet alleen past die analyse helemaal in het beeld van 2015, maar ook was ik kort daarvoor benaderd door een vertegenwoordiger van verontruste betrokken ambtenaren die hun hart vasthielden voor wat er zou gebeuren nadat het ‘cadeau’ van DSW en Per Saldo was geland bij de overheid. Over de software zelf waren deze personen wel positief, maar daar hield het wel mee op. Zoiets geeft vertrouwen als je voor de camera om commentaar wordt gevraagd.

Ministerie van VWS als pgb-pinautomaat

Vorige week was er dus een geheime briefing aan de Kamer door het BIT, gevolgd door een openbare door twee topambtenaren van VWS: cio Ron Roozendaal en beoogd pgb 2.0-programmamanager Bianca Rouwenhorst. Voor de toekijkende burger was dat een merkwaardig gebeuren. Er werd door VWS een uitgebreid verhaal verteld nagenoeg zonder referentie naar het BIT-advies. Maar impliciet werd het hoofdbezwaar van het BIT, een eindeloos ict-veranderproject, door programmamanager Rouwenhorst volledig bevestigd, zo niet onderstreept. Op hoofdlijnen:

• Er komt per 1 januari inderdaad een virtuele organisatie. De portaalsoftware zelf komt tot nader order te liggen bij de stichting ICTU. Op termijn komt er een nieuwe beheerorganisatie onder VWS, maar ook die gaat geen uitvoerend werk doen;
• In januari 2019, nadat (!) de portaalsoftware is overgedragen, gaat VWS de eisen en wensen van de partijen herijken;
• Alles gaat in kleine stapjes. Elke deelnemende partij heeft een veto. Er wordt ‘stapje voor stapje geleerd’. Het ministerie financiert alles;
• De minister van VWS wordt verantwoordelijk. De VWS-programmamanager ‘regisseert’ en ‘stuurt aan’. Dit wordt uitgelegd als een vorm van arbitrage: de VWS-programmamanager Rouwenhorst hakt knopen door als partijen er onderling niet uitkomen;
• Over fraude en fraudebestrijding wordt geen woord gerept;
• Bottom line van verweer VWS tegenover BIT: 1) de DSW-software werkt al deels, 2) het BIT-rapport is al oud/achterhaald en 3) de complexe bestuurlijke situatie is een gegeven.

Wie niet gelooft wat ik hier schrijf: kijk zelf op debatgemist.nl, al dan niet met mijn aantekeningen als index. Bij iedereen met kennis van ict-projectmanagement bij de overheid zullen nu allerlei alarmbellen afgaan, want wat hier van de Kamer wordt gevraagd, is instemmen met een blanco cheque, een kamelenneus van formaat. Mevrouw Rouwenhorst wordt straks de nationale pgb-pinautomaat. Gefundenes Fressen voor managementopleidingen en een toekomstige ict-enquêtecommissie.

Portaalolifant in de Kamer

Bij dit alles is er één merkwaardig feit, iets waar niemand het over heeft; niet het BIT, niet de tandem Per Saldo/DSW, niet VWS en niet de Kamer. Niemand vertelt of vraagt waarom het nodig is de overdracht van de portaalsoftware van de competente partij DSW naar een mêlee van drie ministeries nú te laten plaatsvinden. De Kamer wordt verteld dat het project tot nu toe geweldig goed verloopt en er zelfs al werkende software is. Waarom die software nu overdragen aan een overheid die volgens het BIT nog moet beginnen met de organisatie die nodig is voor intake? Waarom nu een beer op de weg plaatsen in de vorm van een overdracht naar andere ontwikkelaars, ander management en een andere ict-infrastructuur?

Zelf kan ik alleen maar raden. Redelijkerwijs zullen de financiers van nu – de gezamenlijke zorgverzekeraars – niet willen blijven betalen. Als dat de reden is dan is overdracht van het cadeau nu erger dan penny wise, pound foolish. Financier dan als VWS de voortgang totdat er een werkend pgb 2.0-systeem is en VWS alsnog die echte organisatie werkend heeft. Natuurlijk blijven er dan nog allerlei bezwaren van het BIT staan, maar het BIT-advies om de stekker uit pgb 2.0 te trekken tenzij VWS iets doet dat het niet (op korte termijn) kan, is dwaas.

De betaalolifant buiten de greep van VWS

Volgens Per Saldo is het pgb 2.0-portaalsysteem gebruiksvriendelijk en volgens softwareauditors (en mijn bronnen) de portaalsoftware op zichzelf oké. Het echte probleem zat en zit bij de SVB die de betalingen doet. Een deel van wat de SVB doet (of had moeten doen), verschuift nu naar het portaalsysteem. De crux is dat het portaalsysteem naar verluidt zowel de contractdata uit de systemen van de zorgverzekeraars en de gemeenten bevat als de declaraties. Daarmee wordt het werk van de SVB potentieel teruggebracht naar alleen het uitvoeren van bruto-netto-berekeningen en uitbetalen en dat kan echt iedereen. En – toeval bestaat niet – laat nu net een salarisverwerker een klacht over oneerlijke concurrentie hebben ingediend bij de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Weliswaar werd de klager door de ACM het bos ingestuurd maar het punt is gemaakt: de SVB is vervangbaar door partijen die het beter en goedkoper kunnen. Natuurlijk zal de SVB dat niet laten gebeuren en is het onder de regie van VWS goed mogelijk dat het portaal straks ook bij de SVB in handen komt – de ultieme ramp natuurlijk.

Het woord is aan de Kamer

Kortom, stoppen met het pgb 2.0-portaal is een even slechte beslissing als het nu overdragen aan VWS. Hopelijk ziet de Kamer dit ook en valt de keuze op het financieren van DSW in plaats van fungeren als pinautomaat voor iedereen in pgb-land. Dat lost de bestuurlijke- en ict-problemen die het BIT en ondergetekende hebben geïdentificeerd niet op maar geeft lucht en voorkomt een ict-bleeder van jewelste.

We weten dat de Kamer de BIT-adviezen niet gaat opvolgen en per saldo is dat gelukkig. Woensdagmiddag vergadert de Kamer. Daarna weten we of VWS de komende jaren mag laten zien dat het BIT gelijk heeft of dat de Kamer VWS de tijd geeft om organisatorisch orde op zaken te stellen.