De PGB-affaire 2: missing link en unhappy flow

Vorige week besprak ik een in opdracht van staatssecretaris Van Rijn (VWS) uitgevoerde contra-expertise op het niet goed werkende PGB-systeem van de Sociale Verzekeringsbank. In mijn contra-contra-expertise liet ik zien hoe je kunt opschrijven dat het PGB-systeem een 'total loss' is en toch kan adviseren om ermee door te gaan. Cruciaal daarbij was het wegmoffelen van de twee grote en acute problemen waarmee de SVB te kampen heeft: een gapend gat in de registratie en ontbrekende functionaliteit voor alles dat niet past in de 'happy flow'. Daarom een vervolg.

Het is altijd leuk als een publicatie in een ict vakblad doorwerkt in de buitenwereld. Dat gebeurde vorige week met mijn opiniestuk over een contra-expertise waarmee het ministerie van VWS de Kamer op het verkeerde been tracht te zetten. Kamerleden begonnen te tweeten en GeenStijl deelde kudos uit aan Computable voor de analyses. Maar uiteindelijk ging het nieuws toch over een door de SVB afgedwongen zwijgcontract  en een vernietigend oordeel van de Algemene Rekenkamer, waarna het geplande overleg in de Kamer schielijk werd verschoven.

Die ontwikkeling biedt ruimte om wat verder uit te wijden over de bevindingen van het contra-expertise rapport van M&I/Partners. Ter herinnering; ik heb laten zien dat dit rapport het bestaande systeem dood verklaart en dat het probleem niet zozeer zit in niet goed werkende software maar in ontbrekende software. En dat is best erg.

De audit dienst SVB meldt zich

Maar het wordt allemaal nog een graadje erger. Tussen nieuwe stukken voor de Kamer zat ook een rapport van de interne audit dienst van de SVB over een onderzoek naar de doorlooptijd van de betalingen. De oppositiekamerleden maakten gehakt van de bevindingen dat het allemaal veel beter gaat. Maar een interne audit dienst is, hoewel ook allesbehalve onafhankelijk, sterker gebonden aan allerlei normen en regels. En wie de onderbouwing van de cijfers leest gaat ernstig twijfelen aan de  betekenis van de bewering van M&I/Partners dat het PGB-systeem technisch gesproken wel werkt.

De twijfel begint al met de vraag waarom een auditdienst alleen door middel van handmatige steekproeven kan uitvogelen wat de verwerkingstijden van declaraties zijn. Dergelijke functionaliteit behoort tot de kern van elk goed financieel systeem. En het gaat dan niet alleen om de bekende audit trail voor de accountant, maar evenzeer om de optimalisatie van de bedrijfsprocessen. Als declaraties blijven hangen in workflowbakje X dan moet er wellicht personeel worden bijgeplaatst of moet de website worden aangepast. Meten is weten en sturen.

Welnu, de SVB-auditdienst legt op bladzijde 7 zonder voorbehoud uit dat betalingen niet kunnen worden gekoppeld aan declaraties. Zeker, de data zijn verdeeld over verschillende sub-databases en het krijgen van een klantbeeld is daarom moeilijk. Maar daar bovenop komt het ongehoorde gegeven dat de essentiële informatie over welke declaratie tot welke betaling leidt niet wordt geregistreerd. Als M&I/Partners beweert dat het systeem in essentie gewoon werkt dan zullen vele accountants en ict’ers dat hartgrondig ontkennen.

Opeens worden er nu allerlei zaken duidelijk. Zo wordt het begrijpelijk waarom de SVB-telefoonteams vaak geen informatie kunnen geven over de status van betalingen: die valt niet eenduidig (of helemaal niet) uit het systeem te halen. Ook begrijpen we nu waarom de SVB zo terughoudend is met het openzetten van de geldkraan: liever de staatssecretaris van VWS naar de eeuwige golfvelden gestuurd dan deze doos van Pandora geopend. Best begrijpelijk, zeker als je bedenkt het PGB van de SVB grote mogelijkheden biedt voor potentiële fraudeurs in eigen huis, wat best ironisch is bij een systeem dat bedoeld is om fraude te bestrijden.

Hoe heeft het zover kunnen komen? Ik was er niet bij, maar het ligt voor de hand dat het toevoegen van betaalfunctionaliteit aan een stokoud systeem onder onmogelijke tijdsdruk geleid heeft tot een te kort ingestoken bocht. Opeens wordt ook de significantie duidelijk van het eerder door mij gemelde gegeven dat het nieuwe PGB-systeem Treks een voortzetting is van het oude systeem Nestor waarbij de Nestor database(s) zonder wijzigingen zijn overgenomen. En dat oude Nestor deed geen betalingen, want dat deed de pgb-houder zelf. Het heeft er alle schijn van dat er gewoon een betaalmodule aan het oude systeem is geplakt.

Een systeem voor de happy flow

Zelfs als de SVB morgen de link heeft gelegd tussen declaraties en betalingen – en waarom zou dat niet kunnen? – dan nog is er een groot probleem dat ik al aanstipte in mij voorgaande artikel: het Treks-systeem doet alleen de eendimensionale gegevensverwerking van declaraties naar betalingen. Gaan er dingen fout dan stopt de verwerking – full stop. Maar natuurlijk moet zo’n gebeurtenis een workflow proces opstarten: de PGB-houder krijgt bericht dat informatie incorrect of onvolledig is; de afdeling outbound calls krijgt een belinstructie; de afdeling fraudebestrijding rukt uit, dat soort dingen. Het lijkt er op dat dit allemaal niet gebeurt, domweg omdat de benodigde functionaliteit ontbreekt. Het is wachten tot een SVB-operator ingrijpt of de klant belt.

Het beeld dringt zich op van grote aantallen overwegend nieuwe PGB-behandelaars die vooral reageren op bellende en e-mailende klanten en dan de klantvragen niet of pas na veel uitzoekerij kunnen beantwoorden. Hoe zou het werken als je met je tweehonderd collega’s moet communiceren per e-mail of Excel-sheet? En wat zou er dan gebeuren als je onder grote druk de behandelteams opschaalt van tweehonderd naar duizend medewerkers? Het zal wel ergens liggen tussen stressvol en traumatisch.

Informatie-uitwisseling in de autistische modus

Het ontbreken van ondersteuning voor afhandeling van andere situaties dan de happy flow maakt duidelijk waarom de PGB-houders zo weinig van de SVB te horen krijgen. Maar gek genoeg geldt omgekeerd iets dergelijks: de PGB-houder mag de SVB overspoelen met informatie waar het systeem vervolgens niets mee kan. Ik heb het dan over de mogelijkheid en de noodzaak om documenten – denk aan zorgcontracten of nota’s van zorgleveranciers – te uploaden naar de SVB. Ik heb over de schouders van een PGB-houder een zipfile in het systeem zien verdwijnen, zonder iets als een ontvangst- of verwerkingsbericht. Je moet maar hopen dat het goed is aangekomen en als de twijfel te groot wordt de telefoon grijpen.

En omgekeerd vraagt de SVB de PGB-houder niet om een aangeboden bestand te classificeren: geen lijst met check boxes en geen ruimte voor nuttige toelichtende teksten. Het indexeren doet een externe partij voor de SVB. Dat moet binnen een dag, maar dat kan niet worden gegarandeerd, al was het maar omdat de verwerking niet gaat op volgorde van binnenkomst (bladzijde 9). En uiteraard wordt nergens in het proces aan de PGB-houder gemeld hoe het er voor staat met de gegevensverwerking, hoe de geüploade bestanden zijn geclassificeerd en wat de SVB met de informatie gaat doen.

Verlichting of ontwrichting?

De discussie tussen de staatssecretaris en de Kamer gaat voor een groot deel over symptomen en niet over de onderliggende kwalen. Maar ondertussen heeft staatssecretaris Van Rijn al heel wat documenten aan de Kamer gezonden aan de hand waarvan de kritische en deskundige lezer een aardig beeld kan krijgen van wat er allemaal mis is. Het aardige is dat je bij lezing steeds weer overvallen wordt door gevoelens van sympathie voor en compassie met die arme deskundigen. Je ziet ze worstelen met enerzijds de waarheid en anderzijds de pijngrens van het SVB-bestuur en de staatssecretaris van VWS. De Gateway Reviewers, de M&I contra-experts, de SVB-auditors, allen lijken ze voortdurend te schipperen tussen hun vakinhoudelijke integriteit enerzijds en de verwachtingen van hun opdrachtgevers/bestuurders anderzijds.

Maar alle sympathie neemt niet weg dat het PGB-debacle overduidelijk maakt hoezeer onze overheid zelf chronisch ziek is zodra er beleid moet worden vertaald in uitvoering met een ict-component. Berichten over zorgverleners die leven op een dieet van witte rijst en gebakken ei kun je niet te lijf gaan met verhalen dat het maar om een paar procent gaat en het allemaal wel goed gaat komen.

Wat er nu gebeurt hebben we in Nederland eerder meegemaakt in 2007, toen oppassende burgers geen toeslagen van de Belastingdienst konden krijgen door een ict-debacle bij UWV. Dat ging niet toevallig ook over twee ministeries en een ict-project. Maar dat was 2007, toen we ict-problemen nog in een paar maanden tijd konden oplossen. (Ja, ik was daarbij.) Nu, acht jaar later, zijn we na een paar maanden ontwrichtende ict-ellende nog niet eens op het punt dat de diagnose mag worden gesteld.

Jaar na jaar holt het met de kwaliteit van de ict in de publieke sector achteruit. En niet alleen staatssecretaris Van Rijn, maar het Kabinet als geheel ontkent de maatschappelijke ontwrichting en het bederf die het gevolg zijn van ons collectief bestuurlijk onvermogen in de omgang met ict. Ja, staatssecretaris Van Rijn is politiek verantwoordelijk, maar het onderliggende probleem ligt evenzeer bij Kabinet en Kamer, die er kort geleden voor hebben gekozen om de structurele problemen met ict alleen met fopmaatregelen te lijf te gaan.

Gelukkig worden elke maand dat de PGB-ellende doorloopt de parallellen duidelijker met de Fyra.

Parlementaire enquête, anyone?