Hij zal het zelf in alle toonaarden ontkennen, maar Piet de Kam is een van de invloedrijkste lieden binnen de Belastingdienst. 31 Maart was officieel zijn laatste werkdag als directeur van het Belastingdienst/Automatiseringscentrum (BAC). Hij laat een IT-afdeling achter die het stoffige imago van zichzelf en de Belastingdienst heeft weten af te leggen. De slogan ‘Leuker kunnen we het niet maken, wel gemakkelijker’ wordt immers voor een groot deel door de ICT gerealiseerd.
Ruim veertig jaar geleden startte Piet W. De Kam zijn carrière op het belastingkantoor in Middelburg. Na daar enkele jaren op de administratie te hebben gewerkt, solliciteerde hij naar de functie van programmeur. Toen hij met de Gamma 10 had leren omgaan (de opleiding kreeg hij bij leverancier Bull), startte De Kam bij het automatiseringscentrum van de Belastingdienst in Apeldoorn. In 1966 werd daar het eerste gebouw opgeleverd. Eén van de hoogwaardigheidsbekleders die voor de opening de tocht van Den Haag naar het Apeldoornse maakte, moet serieus hebben gevraagd of er ooit voldoende werk zou zijn om het pand vol te krijgen met automatiseerders. Er waren toen vijf programmeurs, terwijl het overgrote deel van de 180 medewerkers van het rekencentrum pons- en administratief werk deed. En wat moest er gebeuren met die gebouwen wanneer men was uitgeprogrammeerd? Anno 2000 werken er ruim 2000 automatiseerders bij de Belastingdienst.
Halverwege de jaren zeventig maakte De Kam weer de overstap naar de praktijk. Hij werd, na het voltooien van zijn rechtenstudie, belastingontvanger om vervolgens beleidsfunctionaris te worden op het ministerie van Financiën. Daar maakte hij gestaag carrière. In 1995 werd mr. De Kam, die inmiddels directeur planning, financiën en control van de Belastingdienst was geworden, benoemd tot directeur van het BAC, het Belastingdienst Automatiseringscentrum. De Kam heeft in zijn loopbaan alle facetten van de Belastingdienst bekeken: zowel de pure IT-kant als het reilen en zeilen van de lokale belastingkantoren. Op automatiseringsgebied heeft hij zowel aan de beleidskant als aan de uitvoerende kant gezeten. Die brede blik op de totale organisatie is volgens De Kam voor zichzelf en voor de Belastingdienst van groot voordeel geweest.
Beleidsprocessen
"Ik heb geleerd dat een goede beleidsvoorbereiding essentieel is voor een succesvolle implementatie. Die leerervaring heb ik doorgegeven en dat is goed overgekomen. Een goede beleidsvoorbereiding geldt niet alleen voor de informatievoorziening, maar ook voor de inrichting van nieuwe processen. Wanneer je daadwerkelijk beleid in al zijn samenhang wilt vormgeven, dan zul je procesinrichting en informatievoorziening moeten laten samenvallen. En om dat beleid succesvol te laten zijn, zul je heel veel tijd en inspanning in het voortraject moeten stoppen. Ik heb gemerkt dat veel IT-projecten mislukken of uitlopen in tijd en geld, omdat er problemen zijn gerezen in het voortraject. Daar is iets misgegaan in de procesmodellering en het vormgeven van de bedrijfsregels. Daarvan ben ik me in de verschillende functies bewust geworden. Ik heb er dan ook bewust aan gewerkt om procesmodellering op een hoger en professioneler niveau te brengen en dat modelleerwerk tegelijkertijd veel explicieter te laten uitvoeren. We zijn gaan werken vanuit de gedachte van informatieplanning. Kijk, bedrijfsregels veranderen regelmatig, maar de structuur van de processen wijzigen veel minder snel en ingrijpend. Wanneer je deze gedachte toepast in je systeemontwikkeling, dan kun je processtructuren vastleggen in een architectuur op basis waarvan je vervolgens je applicaties kunt bouwen. Het opzetten van een informatiebeleid met behulp van informatiearchitecturen is heel moeilijk. Maar we hebben er redelijk vorm aan kunnen geven."
Spannend
In de loop der jaren is het imago van de automatisering binnen de Belastingdienst veranderd. Die trend heeft zich volgens De Kam ingezet in de jaren tachtig met de introductie van de kantoorautomatisering en een nieuwe impuls gekregen in de jaren negentig met de koppeling van de lokale netwerken waardoor organisatiebreed elektronisch kon gaan worden gecommuniceerd. Vóór die tijd was de automatisering iets dat op de Veluwe werd gedaan. Het rekencentrum in Apeldoorn was een echte administratiefabriek, waar honderden mensen gegevens op ponskaarten zaten te typen. De medewerkers op de lokale belastingkantoren hadden daar verder geen zicht op. Zij werden alleen geconfronteerd met de output van de computers die zij moesten controleren en corrigeren. In de tijd dat De Kam als programmeur met de Gamma 15 (en later de 400) werkte, was de gebruikersinbreng bij het ontwikkelen van de programmatuur niet nodig. Zij hadden immers niets te maken met de computers, die op de achtergrond hun werk deden. Pas in 1972 werden de eerste lokale ontvangkantoren via een terminal aan de centrale computers in Apeldoorn gekoppeld. Ontvangers konden overdag bestanden in de Centrale Ontvangers Administratie (COA) nakijken. Daarmee werden de eerste schreden gezet op het pad waarop de computer en de eindgebruiker elkaar steeds vaker zouden gaan tegenkomen.
Echt spannend met de gebruikersparticipatie werd het natuurlijk met de invoering van de kantoorautomatisering en de bijbehorende PC’s. De Belastingdienst begon daarmee vrij laat. Pas in 1984 werden de eerste PC’s aangeschaft. Toen kwamen op de kantoren lokale netwerken met software die kantoortaken gingen ondersteunen en via datacommunicatie in contact stonden met de centrale mainframes in Apeldoorn.
Emancipatie
In 1987 werd besloten de Belastingdienst drastisch te reorganiseren. De dienst veranderde van een functionele in een marktgerichte organisatie. Op basis van doelgroepen van belastingplichtigen werden in 1990 vijf divisies opgericht, verspreid over negentig lokale eenheden. Om de eerste eenheden te kunnen laten overgaan naar die nieuwe organisatievorm, moesten ook de systemen worden aangepast. In diezelfde tijd startte een migratie van de Bull- naar de IBM-omgeving en moesten de applicaties worden aangepast aan het nieuwe belastingstelsel als gevolg van de Oort-wetgeving. Dat was slikken voor de automatiseerders. Het was in deze periode dat het architectuurdenken binnen de Belastingdienst zijn intrede deed. Het was ook een periode waarin het functionele beheer van de applicaties aan de eindgebruiker werd overgedragen. Daarmee was de emancipatie van de eindgebruikers wel een feit.
De Kam: "Die herstructurering was absoluut noodzakelijk om de eilanden van automatisering en afdelingen op te heffen. Door die kanteling is het mogelijk geweest om enerzijds de Belastingdienst in toenemende mate als één organisatie op nationaal niveau te laten opereren en anderzijds de lokale kantoren de middelen te geven om de dienstverlening in de richting van de individuele belastingplichtige te verbeteren. Mede dankzij de automatisering is de individuele creativiteit van de lokale belastingambtenaren beter tot zijn recht gekomen, terwijl tegelijkertijd het beleid meer centraal kon worden aangestuurd. Op die manier zijn we in staat om de belastingplichtige meerdere kanalen aan te bieden om zijn aangifte te doen."
Uitbesteden
Lange tijd is het gebruik geweest om de automatiseerders te recruteren uit de gelederen van de Belastingdienst zelf. Hun opdrachtgevers waren medewerkers van het ministerie van Financiën die op hun beurt ook gepokt en gemazeld waren in de belastingen. Dat gaf wel eens problemen. Vaak meenden de automatiseerders aan een half woord van hun opdrachtgevers genoeg te hebben. Het gevolg was dan dat het programma van eisen niet goed werd omschreven en er uiteindelijk software werd opgeleverd die niet aan de verwachtingen beantwoordde. Maar naast deze nadelen had de kruisbestuiving ook veel voordelen. "Ik durf te beweren dat de Belastingdienst altijd een redelijke professionele IT-organisatie heeft gehad. De automatiseerders voelden zich verbonden met de Belastingdienst. Veel problemen konden ze zelf oplossen. Ook de informele omgang met elkaar wierp dikwijls zijn vruchten af. Tegenwoordig is de relatie sterk verzakelijkt. De mensen komen nu voornamelijk van buiten de dienst, terwijl ook grote delen van de dienstverlening op selectieve wijze is uitbesteed aan derden. De mogelijkheden tot uitbesteding zijn natuurlijk veel groter geworden, omdat we nu meer inzicht hebben in de kosten en deze ook beter kunnen doorbelasten. Automatisering is een instrument voor de verbetering van de dienstverlening van de organisatie. Nu alles zo is geprofessionaliseerd en verzakelijkt, kunnen we geleidelijk toewerken naar een situatie waarin een bedrijfseconomische verzelfstandiging van de ICT-organisatie mogelijk is", aldus De Kam, die zegt blij te zijn dat de Belastingdienst de outsourcing-hype in de jaren tachtig niet heeft gevolgd. Dat zou volgens hem ten koste zijn gegaan van de bedrijfsprocessen.
In 1987 werd een studie gedaan naar de mogelijkheid om de IT-afdeling te verzelfstandigen. Er werd een werkgroep ingesteld onder leiding van Ton Soetekouw, toenmalig bestuurslid van de NMB. Deze was a priori voorstander van privatisering. Totdat hem vanuit de Belastingdienst gevraagd werd of hij dan ook de verzelfstandiging van zijn eigen IT-afdeling voorstond. Dat heeft hem kennelijk op andere gedachten gebracht, want uiteindelijk heeft de werkgroep een negatief advies aan de staatssecretaris van Financiën uitgebracht. De IT werd te zeer gezien als het hart- en bloedvatenstelsel van die dienst om verder zelfstandig door het leven te gaan. Bovendien vreesde men maatschappelijke weerstand, wanneer belastinggegevens zouden worden beheerd door een particulier bedrijf. De hele discussie heeft uiteindelijk wel geleid tot de huidige ICT-organisatie. Er werd een facilitaire dienst opgericht (het huidige BAC), verantwoordelijk voor het beheer van de applicaties en de technische infrastructuur. Het functionele beheer werd overgedragen aan de eindgebruikersafdelingen, terwijl het uitstippelen van het IT-beleid op concern-niveau de verantwoording werd van de departementale stafafdeling Planning, financiën en control, waarvan De Kam in 1995 de baas werd.
Bloopers
De redelijk professionele houding van de automatiseerders is volgens De Kam een van de redenen waarom de Belastingdienst op IT-gebied tot nu toe nooit echt grove fouten heeft gemaakt. Daarnaast speelt de centrale sturing vanuit de top, gekoppeld aan de hiërarchische bedrijfscultuur, een belangrijke rol. De enige echte ‘blooper’ die De Kam zich kan (of wil) herinneren is de bouw van een nieuw systeem dat heet ‘de basisregistratie voor de Belastingdienst van algemene persoonsgegevens van natuurlijke en niet-natuurlijke personen die bij de belastingheffing en uitvoering van niet-fiscale wetgeving (kunnen) zijn betrokken’. Met andere woorden: het belastingplichtigenbestand. Dat werd ontwikkeld met behulp van een splinternieuwe vierde-generatietaal Nomad, op basis van DB2.
De Kam: "We hadden nooit met een nieuwe vierde-generatietaal moeten gaan werken. Dat leverde een vertraging van zeker een jaar op. Op een gegeven ogenblik moesten we helemaal opnieuw beginnen, omdat we het systeem niet robuust genoeg konden krijgen. Dat was een grote vergissing. Verder zijn de bloopers beperkt gebleven tot projecten die meer tijd en geld hebben gekost dan begroot. Als IT-afdeling behoren we met het inzetten van nieuwe middelen niet bij de ‘early adaptors’. Behalve dan met de fatale vergissing van die 4GL. We zitten in de middenmoot en weten daarom de hype van echte en serieuze ontwikkelingen te scheiden. Zo hebben we indertijd weliswaar OS/2 beleidsmatig als PC-besturingssysteem geaccepteerd, maar op het moment van daadwerkelijke implementatie de keuze voor Windows gemaakt. In het begin van de jaren negentig zijn we grootschalig de client/servertechnologie gaan invoeren. Dat moesten we wel in verband met de nieuwe organisatiestructuur. Er was domweg onvoldoende bandbreedte om alle belastingkantoren aan de centrale systemen te koppelen. Maar ik geef toe dat die client/servertechnologie heel wat extra beheerkosten met zich heeft meegebracht. Ik blijf er echter bij dat het een goede technologie is vanwege de opdeling van de presentatielaag, de bedrijfslogica en de databaselaag. Daarvan plukken we nu de vruchten bij het inzetten van Internettechnologie. Want is de netwerkomgeving niet de ultieme vorm van client/server?"
Zorgen
De Kam is in de ICT-wereld geen onbekende. Hij is iemand die overal aanwezig is, zonder duidelijk op de voorgrond te treden. Veel boeken worden door hem voorzien van een voorwoord en regelmatig staat zijn naam onder artikelen in gerenommeerde vaktijdschriften. Hij zegt zich altijd te hebben ingespannen om het automatiseringsvak in het algemeen en bij de Belastingdienst in het bijzonder op een hoger, professioneler niveau te krijgen. Er wordt automatiseerders binnen de Dienst volgens De Kam veel ruimte gegeven om opleidingen te volgen, afstudeeronderwerpen bij de kop te nemen of te promoveren. Veel mensen hebben zich daardoor ook persoonlijk verder kunnen ontwikkelen. Een groot aantal van deze afstudeerders gaf een presentatie op een intern symposium dat op 28 maart op verzoek van De Kam is gehouden.
Toch baart de kwaliteit van zowel het management als de specialisten in de ICT-branche hem zorgen. "Veel mensen zijn te zeer gericht op de hypes. De afweging tussen korte termijn behoeftes die er bij de klant leven en het in de gaten houden van de ontwikkelingen op langere termijn gaat dikwijls ten koste van het laatste. Het conceptueel denken op metaniveau is in de ICT-branche zwak ontwikkeld. Dat is altijd al zo geweest, maar ik zie het niet verbeteren. Als er bijvoorbeeld klachten zijn over telefonische bereikbaarheid, dan is men snel geneigd om er iets aan te doen. Bijvoorbeeld meer telefonistes aantrekken of de centrale uitbreiden. Maar het probleem wordt niet in een breder verband geplaatst. Misschien moeten de desbetreffende achterliggende informatiediensten wel beter worden klaargezet. Ik bedoel: je kunt je ook de vraag stellen waarom iemand belt en je kunt proberen ervoor te zorgen dat het niet nodig is voor iemand de telefoon te grijpen om iets te vragen. Dit soort verbanden worden nog steeds veel te weinig gelegd."
Verjonging
Toen De Kam de deur van zijn werkkamer definitief achter zich dicht trok en nadacht over de vraag wat hij achterliet, kwam hij tot de volgende conclusie: "Er ligt een redelijk moderne technische infrastructuur waarop snel nieuw functionaliteit kan worden aangeboden. Of laat ik het anders zeggen: die infrastructuur vormt in ieder geval geen belemmering meer. Daar hebben we de laatste jaren hard aan gewerkt. Hoewel het overdreven is om te zeggen dat we alle beveiligingsproblemen hebben opgelost, is de infrastructuur nu bijvoorbeeld van dien aard dat een koppeling tussen Internet en onze backoffice mogelijk is. Daardoor kunnen mensen nu hun aangifte via Internet versturen. Tot voor een paar jaar geleden was de infrastructuur daarvoor nog niet geschikt. In de tweede plaats is er nu een redelijk overzicht over de totale ICT van de Belastingdienst. We hebben het praktische planningsproces goed onder controle evenals de architectuurconcepten. En ten derde heb ik de afgelopen jaren geprobeerd om een verjonging van het managementteam te bereiken. Daar ben ik tevreden over. Er is nu een team onder leiding van mijn opvolger Richard van Breukelen, dat past bij de huidige tijd", aldus de 58-jarige De Kam die zich onder andere wil gaan bezighouden als adviseur bij het Expertisecentrum met andere terreinen van overheidsautomatisering.
Cok de Zwart, freelance medewerker
