Twee veteranen uit de Nederlandse ict-industrie kunnen zich nog dagelijks ergeren over de geldverspilling bij de overheid. Anton Greve en Michiel van Lopik geven in hun boek antwoord op de vraag hoe telkens weer nieuwe affaires kunnen ontstaan. ‘Wat is er mis met de informatievoorziening in Nederland?’ luidt de titel van een ‘leerboek’, geschreven uit passie, maar ook woede.
Zeven jaar nadat de Tweede Kamercommissie Elias concludeerde dat het Rijk de besturing van ict-projecten totaal niet in de hand heeft, blijft de stapel mislukkingen onverminderd groeien. Met het schandaal rond de kinderopvangtoeslagen als meest recente voorbeeld. Anton Greve en Michiel van Lopik vrezen dat het allemaal nog erger wordt nu de complexiteit van de ict toeneemt en de digitalisering versnelt.
De uitdagingen van de digitale samenleving groeien de overheid boven het hoofd. Onlangs riep het Rathenau Instituut het komende kabinet op te stoppen met het overschatten van de kansen van digitalisering en het onderschatten van de risico’s.
Ex-topambtenaar Bernard ter Haar, thans adviseur bij het ministerie van BZK, concludeerde in een blog dat de Nederlandse overheid deze eeuw nog niets substantieels tot stand heeft gebracht. Alles waar ook maar een beetje ict bij komt te kijken, mislukt volledig.
Vrijwel elke overheidsdienaar, politicus, leverancier, partner of consultant is het er over eens dat de digitalisering van de overheid totaal spaak loopt. Ter Haar zegt zelfs geen enkel succesvol project te kunnen noemen. Ook de Omgevingswet, een majeure operatie, gaat de verkeerde kant op.
Consultancypraat
Het is de verdienste van Greve en Van Lopik om de problemen heel pragmatisch te behandelen. De auteurs, gepokt en gemazeld in grote automatiseringsprojecten, kennen elkaar van Ordina. Ze beschrijven zonder veel omhaal van woorden wat er mis is. Hun boek, gedreven vanuit praktijkkennis en pragmatisme, legt de vingers op alle wonden. ‘Consultancypraat’ is hen vreemd.
De problemen komen daardoor concreet op tafel. Ook wordt uitvoerig aangegeven hoe een en ander valt te verbeteren. De schrijvers putten daarbij uit recente ervaringen met projecten bij onder meer uitvoeringsorganisaties. Hun scope is breed. Zowat alle mogelijke knelpunten en faaloorzaken worden benoemd, terwijl ook een groot aantal oplossingen worden aangereikt.
Waslijst
Achter de publicatie zit zeker geen commercieel belang. De auteurs onderdrukken de neiging van veel ict’ers om met veel aplomb ‘revolutionaire methodieken en tools’ aan te kondigen die alles in een klap oplossen. Ze beperken zich tot bestaande manieren, methoden en middelen om de kwaliteit van informatiesystemen op te vijzelen.
Greve en Van Lopik geven in detail aan waar je allemaal op moet letten. En dat is een waslijst. Na lezing weet je beter welke kritische vragen je moet stellen bij het ontwikkelproces van een nieuw informatiesysteem.
Een alles oplossend medicijn is niet te vinden, stellen zij. ‘Behalve dan dat er in de volle breedte van de informatievoorziening sprake is van een chronisch gebrek aan kwaliteitsprocessen. Kern van hun betoog is de implementatie van kwaliteitssystemen. Greve: ‘Begrijp me goed. Ik ben tegen dikke kwaliteitshandboeken. Die blijven veelal ongebruikt of functioneren niet. Wel moet elke (overheids)organisatie beginnen met een grondige analyse. Men moet zich afvragen waar en welke kwaliteitsmaatregelen thans al zijn genomen. Daaraan gekoppeld de vraag in welke mate ze voldoen. De volgende stap is te inventariseren op welke plaatsen het zinvol zou zijn nieuwe kwaliteitsmaatregelen in te voeren. Ook het waarom en te verwachten resultaten moeten aan de orde komen.’
Greve constateert dat veel managers uit de top van overheid en bedrijfsleven geen idee hebben van wat er in de ICT gebeurt. ‘Bij een probleem wordt direct aan een oplossing gedacht die de ICT-afdeling maar moet verzinnen. Als iets niet werkt, wordt een vat aan kleinschalige oplossingen geopend. Levert dat geen resultaat op dan komen er meer mini-oplossingen. De grote fout is dat niemand aan de bedrijfsprocessen denkt.
In plaats van allemaal oplossingen te bedenken, moet eerst een blauwdruk worden gemaakt van het proces rond de informatievoorziening. Centraal dient de vraag te staan of voldoende aan kwaliteit wordt gedaan. Hoe worden processen onderhouden? En doet een organisatie wat deze belooft? Ceo’s plegen dan lang uit te wijden over het feit dat ze aan kwaliteit doen en voortdurend processen verbeteren. ‘Vraag je vervolgens hoe ze dat doen, dan wordt het stil,’ aldus Greve.
Niemand controleert de kwaliteit van de bedrijfsprocessen. Checks ontbreken, stelt Greve die zich groen te ergert aan de geringe belangstelling voor wat de basis hoort te zijn. Behalve aan kwaliteitsprocessen ontbreekt het aan zaken als transparantie, configuratiemanagement, controles en compliance. ‘De traceerbaarheid is meestal nihil.’
Knelpunten
Traceerbaarheid vormt een van de sleutels tot meer kwaliteit en geloofwaardigheid van de ict. Begin op plaatsen waar het gebrek aan traceerbaarheid een belangrijke oorzaak is van knelpunten, vertragingen en kostenverhogingen. Traceerbaarheid aanbrengen begint in het voortraject van een ict-project met structuur in je specificaties.’ Dat de toeslagenaffaire nog steeds niet is opgelost, komt voor een belangrijk deel door slechte traceerbaarheid. Alles duurt oneindig lang omdat lastig valt uit te pluizen wat er in een dossier is gebeurd. Elk geval is weer anders. Richtlijnen veranderen meermalen per jaar.
Veel vertraging komt voort uit een gebrekkige Administratieve Organisatie (AO). Op de AO-procedures, de werkprocesbeschrijvingen in de lijnorganisaties, heeft onvoldoende kwaliteitscontrole plaatsgevonden. Bij wetswijzigingen is te weinig naar de gevolgen voor de implementatie gekeken. Ook de AO-producten zijn van onvoldoende kwaliteit.
NASA
Verder pleit Greve voor een strakkere manier van specificeren. Soms is ‘requirements management’ raadzaam, een manier van systeemontwikkeling zoals NASA die toepast. ‘En die zijn uiteindelijk toch op de maan gekomen en inmiddels onderweg naar Mars,’ lacht Greve.
Een belangrijke les die hij uit de vele faalonderzoeken met ict heeft geleerd, is dat het meestal al in het voortraject is misgegaan. Veel fouten kunnen op het conto van business- en informatieanalisten worden geschreven. Een goed functioneel ontwerp is cruciaal.
Veel projecten worden met kunst- en vliegwerk levend gehouden, terwijl de hoogste leiding beter in het voortraject had kunnen opletten. Fouten blijven voortbestaan waardoor de kosten exponentieel toenemen. De top is al lang niet meer bezig met de kwaliteit van processen. Zeker de top doet er alles aan om zelf buiten schot te blijven en de schuld zo veel mogelijk af te wentelen. Bescherming van de hoogste ambtelijke en politieke leiding staat voorop.
Greve weet dat hij met deze uitspraken geen vrienden maakt, maar hij vindt dat het tijd wordt zaken duidelijk te benoemen. Na veertig jaar problemen met de informatievoorziening weet niemand de koe bij de horens te vatten. Greve: ‘Dat zit m deels in de problematiek op bestuurdersniveau. Het veranderen van het proces van informatievoorziening wordt vooral door highend-consultants en bestuurders geleid. Die hebben weinig feeling met de praktijk. En die zich laten adviseren door allerlei soorten specialisten. Anderzijds worden vanuit de ict-kant voornamelijk ict-oplossingen en techniek aangedragen. Het is derhalve bittere noodzaak dat bestuurders en ook politici beter gaan begrijpen hoe de deelprocessen in elkaar steken, waar probleemgebieden liggen en hoe je dat kunt oplossen.’
Een groot probleem is ook dat politieke processen gaan domineren. De bureaupolitiek heeft de overhand gekregen. Dat leidt tot wrijvingen niet alleen tussen de betrokken ambtelijke organisaties maar ook binnen ministeries en uitvoeringsorganen. Dat gaat ten koste van het algemeen belang of zoals Greve dat netjes noemt ‘het ecosysteem-denken’.
Greve: ‘Wat een oplossing ook niet dichterbij brengt, is dat de ict ondervertegenwoordigd is in de top en lijnorganisatie. Daar komt bij dat veel hogere lijnfunctionarissen niet op nieuwe ict-projecten worden gezet omdat ze het al veel te druk hebben met de dagelijkse operaties. In plaats van hun kennis te benutten bestaat de neiging grote aantallen externen in te huren.’
Bij deze uitbesteding valt de controle op de kwaliteit van processen tussen de wal en het schip. Buitenstaanders kunnen natuurlijk niet weten wat er in een ambtelijke organisatie en cultuur omgaat. In een latere fase zakt zo’n project daardoor steeds dieper in het moeras.
Greve en Van Lopik willen niet te pessimistisch zijn. Als besluitvormers beter de oorzaken van de problemen rond de informatievoorziening van de overheid begrijpen, is al veel gewonnen. als knelpunten adequaat worden aangepakt, kan het tij keren. Beide auteurs hopen vanuit hun praktijkervaring een steentje te kunnen bijdragen.
Informatie
Greve werkte onder meer bij GCEI, Cap, Solidium en Ordina. Van Lopik is oprichter van Rour Consult. Hij bekleedde directierollen bij Ordina, Deloitte, Inter Access en Oracle. Hij was bij diverse grote ict-overheidsprojecten betrokken.
Wat is er mis met de informatievoorziening in Nederland?
ISBN: 9789090348711
Natuurlijk komt het voortschrijdend inzicht altijd pas achteraf en ik zou dan ook vooruit lopen op de feiten als ik zeg dat de heren een molensteen om de nek van de besluitvomers hangen want ook ik ben betrokken geweest bij grote ICT-overheidsprojecten en kan daarom niet anders oordelen dat ‘consultancy praat’ de taal van de overheid is geworden doordat ze governance modellen hebben geadopteerd van consultants.
‘Men kan evenmin iets goeds voortbrengen door ’t volgen van modellen, als zich voeden met de spijs die ’n ander gegeten heeft.’ – Eduard Douwes Dekker
Wie het nieuwe leiderschap van de ‘alfa-vrouwtjes’ hoort praten heeft in 3 minuten de bullshit bingokaart vol omdat allerlei methodieken als trojaans paard zijn gebruikt om een totaal incompetent bestuurskader aan een baantje te helpen. En natuurlijk is
een academische titel in de filosofie een mooie verdienste maar je hebt er geen raid aan in de technische kant van de ICT, de beslismodellen van Jack vergeten dat uitzonderingen de regels bepalen want als iedereen zich aan de regels houdt dan hebben we geen wetten nodig.
‘Talent and genius operate outside the rules, and theory conflicts with practice’ – Von Clausewitz
Ik heb in al die jaren dat ik grote ICT-overheidsprojecten deed dan ook niet de indruk gekregen dat er een chronisch gebrek aan kwaliteitsprocessen was, de dikke kwaliteitshandboeken die door consultants zoals Greve en Van Lopik geschreven waren lagen alleen te verstoffen in de kast omdat niemand de handleiding leest. Of zoals ik het ruim 6 jaar geleden al stelde over wijsheid die met de jaren komt, alleen beheersbaarheid rest nog als beheergebieden over meerdere organisaties opgeknipt worden want het in toom proberen te houden van een systeem waarvan je feitelijk de sturing uit handen hebt gegeven door uitbesteding is BV Kansloos.