De publieke ict is rot. Wezenlijke zaken zijn niet te veranderen. Dat heeft vooral met politieke en bestuurlijke besluitvorming te maken. Toch zijn er wel verbeteringen door te voeren op het gebied van aanbestedingen, aansturing en inrichting van de ict-organisatie, verwachtingspatronen en de mate van openbaarheid van systeemcode en -specificaties. Dat zegt René Veldwijk, partner bij ict-maatschap Ockham uit Vianen. Als kenner en criticus van de overheids-ict wordt Veldwijk vandaag gehoord tijdens de tweede openbare hoorzitting van de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid.
Veldwijk sluit de hoorzitting af als laatste genodigde (zie kader). Hij heeft de tijdelijke commissie van te voren een brisant stuk gestuurd over het eerder ontsporen van twee grote projecten bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV): het bouwen van een polisadministratie en het systeem voor de WIA (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen). Veldwijk heeft met Ockham in 2006, nadat Capgemini gefaald had, wél een polisadministratie neergezet en die nog een half jaar geëxploiteerd. Hij schrijft in de begeleidende brief van zijn stuk aan de commissie: ‘Nadere aandacht voor deze twee projecten is naar mijn mening relevant voor uw onderzoek. Kennis van deze mislukte projecten laat scherp zien hoe aanbesteding en uitvoering van ict-projecten werkelijk verlopen.’
Veldwijk heeft zich erover verbaasd dat veel zaken met betrekking tot aanbestedingen niet aan de orde zijn gekomen tijdens de eerste hoorzitting van 25 april jongstleden. Hij doelt dan op aspecten als ontbrekende specificaties, voortrekken van leveranciers, omzetting van werkzaamheden van fixed price naar nacalculatie, geaccepteerde wanprestatie en corrupte verhoudingen. ‘Volgens mij was een van de doelstellingen van die eerste dag om te achterhalen wat de meest voorkomende problemen zijn bij ict-aanbestedingen en contractmanagement. Daarvoor zouden twee casussen extra onder de loupe worden genomen: Werk.nl en de A73-tunnels. Beide projecten zijn echter tot nu toe nauwelijks aan bod gekomen.’
Nacalculatie
Ook vindt hij het jammer dat na de eerste dag de indruk bestaat dat de ict-problematiek bij de overheid eigenlijk te verklaren is door twee oorzaken: incompetente ambtenaren en inhalige ict-bedrijven. ‘Dat is niet juist. Ambtenaren weten heus wel wat ze nodig hebben en bedrijven zijn niet met voorbedachte rade bezig om onwerkbare systemen te bouwen waardoor ze zo lang mogelijk aan de slag kunnen blijven. Het grote probleem is dat in de afgelopen decennia een aantal mechanismen zijn ontstaan die het falen in de hand werken.’
Incompetentie bijvoorbeeld is in zijn visie meestal niet de oorzaak van falen, maar een instrument voor managers, bestuurders en ict-bedrijven om hun doelstellingen te bereiken. ‘Wie scherper kijkt, ziet ook bestuurders en uitvoerende ambtenaren die hun werk doen binnen onredelijke randvoorwaarden en die blootstaan aan diverse perverse prikkels.’
Veldwijk wijst bijvoorbeeld op het automatisme dat ict-bedrijven na een gewonnen aanbesteding op de in het bestek opgenomen vaste prijs gelijk al een prijs voor meerwerk zetten. ‘Die maken er direct een nacalculatie-project van. Dat hebben ze geleerd uit het verleden. Dat kun je ze ook niet kwalijk nemen. Wat hierbij meespeelt is dat falen geen probleem is. De opdrachtgever neemt de schuld op zich want de bestuurders worden toch niet afgerekend. Wat je direct zou moeten invoeren is een aanbestedingsopzet die niet puur gericht is op een ‘fixed price’ en waarbij de afspraak geldt om direct stoppen met een leverancier als het niet lukt. Dan kun je opnieuw beginnen. Anders krijg je onmogelijke systemen waarvan de bouw nog jaren voortduurt.’
Lessen te trekken
Volgens Veldwijk zijn het uiteindelijk de politici en de bestuurders die de lijn bepalen. Zij moeten de voorwaarden scheppen voor een gezond speelveld en daarin falen ze voortdurend, vindt hij. ‘Dat heeft ook vooral met nieuwe of veranderende wetgeving te maken waarvoor dan nieuwe systemen moeten komen of systemen moeten worden aangepast. Vaak lopen projecten uit omdat het in de praktijk moeilijk of onmogelijk is om daar een goed systeem voor te ontwikkelen. Wat gebeurt er dan? Niet de wetgeving wordt veranderd, maar er worden steeds meer mensen bijgezet. In het bedrijfsleven zie je dat niet, dáár wordt wel ingegrepen en het ontwerp aangepast .’
De polisadministratie en de WIA behoren niet tot het selecte groepje van zeven ict-projecten bij de rijksoverheid die nader zijn onderzocht in opdracht van de tijdelijke commissie. ‘Zij heeft mij al laten weten deze twee projecten niet te zullen toevoegen aan de zeven casussen. Maar de commissie bepaalt nog wel wat ze met mijn stuk doet – openbaarmaking of niet – waarin ik beschrijf hoe de bouw van de polisadministratie en het WIA-systeem vanaf het moment van aanbesteding zijn misgelopen. Het is niet mijn bedoeling om de UWV-schandalen opnieuw op de agenda te krijgen. Ik wil de patronen centraal stellen die kenmerkend zijn voor het problematisch verlopen van de publieke ict. Uit beide projectgeschiedenissen zijn lessen te trekken.’
Vervreemding
Veldwijk is benieuwd welke vragen hij afgevuurd krijgt tijdens de hoorzitting. Hij hoopt de commissie te overtuigen van de noodzaak om de ict bij het Rijk anders in te richten. ‘De publieke ict is rot. Ik vrees dat daar structureel niet snel veel aan te veranderen is, maar je kunt wel verbeteringen aanbrengen. Een van mijn suggesties is om de ict-organisaties anders in te richten.’
De Ockham-adviseur wijst er op dat de overheidsinstanties qua ict vaak zijn ingericht als een matrix-bedrijf. ‘Dat werkt niet. Er ontstaan daardoor te veel schakels, waardoor het overzicht verdwijnt. It- en lijnmanagement lopen door elkaar heen. Bovendien is het niveau van veel ict-medewerkers zwak. Ze staan vaak te ver af van de dagelijkse praktijk van de ambtenaar. Er is sprake van vervreemding. Geen wonder dat ict-projecten dan langer duren dan gepland.’
Het Rijk werkt, ondanks dat er veel ict is uitbesteed in de afgelopen jaren, bij een aantal ministeries nog met grote it-afdelingen. Denk aan Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Justitie, Politie, Belastingdienst, UWV en Defensie. Veldwijk krijgt de indruk dat die eigenlijk bestaan bij de gratie van grote it-opdrachten. ‘Ik heb wel eens meegemaakt dat wij een project met acht man hadden uitgevoerd, maar dat daarna de beheerkosten per kwartaal even hoog waren als wat het systeem had gekost. Terwijl de vuistregel in de ict-sector is dat de beheerkosten jaarlijks maximaal zo’n 20 procent bedragen van het totale ict-budget. Als je daar dan vervolgens over praat met de betreffende it-afdeling, dan weten ze niet waar je het over hebt. Ze vinden het normaal, want, tsja, de mensen moeten wel aan het werk gehouden worden. Ict bij de overheid is vooral coördineren en afstemmen.’
Extreme transparantie
Veldwijk is voorstander van het onderbrengen van de ict bij verschillende ‘businesslijnen’ (de kernafdelingen binnen een overheidsorganisatie). Die zijn verantwoordelijk voor hun eigen ict. Daarbovenop komt dan een kleine it-staf, die zich bezighoudt met gemeenschappelijke zaken als standaardisatie, licentiebeleid, aanbestedingsadvies, benchmarking en dergelijke.
‘Met zo’n opzet ben je als opdrachtgever ook veel vrijer om zaken te regelen, vervolgt hij. ‘Ik ben voorstander van publieke-private-partnerships (ppp’s). Je hoeft als overheidsorganisatie niet alle ict in huis te doen. Als ik bestuurder van het UWV zou zijn zou ik direct de financiële afhandeling – wat ze daar excasso noemen – in zo’n ppp te stoppen. Dat kan de markt beter en het ontlast je eigen organisatie.’
Maar, benadrukt hij, zoiets werkt alleen bij transparantie. Het gevaar bij ppp’s en uitbestedingsovereenkomsten is de lock-in en de bureaucratisering. ‘Daarom ben ik groot voorstander van extreme transparantie: maak alles aan de overheids-ict openbaar: de broncodes, de specificaties van elk publiek systeem, de koppelvlakken met externe systemen. Laat andere partijen binnen en buiten het publieke domein meekijken. Dan voorkom je ook dat gekonkelfoes tussen ministeries en grote ict-partijen.’
Rookgordijn
Hij noemt in dit kader het programma ‘modernisering Gemeentelijke Basisadministratie’ (mGBA). Minister Plasterk van BZK weigert, ondanks een toezegging aan de Tweede Kamer, om de broncode en de relevante documentatie van het Burgerzakensysteem op verzoek geheel vrij te geven. ‘De mGBA is een treurig voorbeeld van een ict-project bij de overheid dat volledig uit de klauwen is gelopen en waarbij een beperkt aantal ict-bedrijven veel invloed uitoefent. Het is volstrekt onduidelijk wat daar nu de status van is. Toen het geld op was, zei men in Den Haag dat het systeem voor eenderde af was. Er werd nog eens ruim dertig miljoen euro tegen aan gegooid en het zou dan ergens in 2018 af moeten zijn. Ik schat zelf in dat het maar voor 5 of 10 procent af is.’
Volgens Veldwijk wordt dit angstvallig stilgehouden, anders heeft minister Plasterk een groot politiek probleem. Dus hangen ambtenaren er een rookgordijn voor en wordt de hete brij alvast doorgeschoven naar een volgend kabinet. Dat neigt in zijn ogen naar frauduleus handelen. ‘Als je dit bij de aanleg van bijvoorbeeld een snelweg zou uithalen – dat het geld op is en de snelweg nog lang niet af – dan heb je in de Tweede Kamer de poppen aan het dansen. Is het een ict-project dan hoor je de politici er niet over. Die mores moet worden veranderd.’
Tot slot waarschuwt Veldwijk voor de overspannen verwachtingen die regelmatig over de publieke ict te horen zijn. Hij hoort dan weer minister Plasterk roepen dat in 2017 alle communicatie tussen het Rijk en burgers en ondernemers digitaal moet verlopen. ‘Ten eerste moet je je afvragen of je dat wel wilt. Ten tweede kan ik je nu al op een briefje geven dat dit niet zal lukken. Dat is veel te ambitieus voor een omgeving waarin politieke en bestuurlijke besluitvorming het tempo bepalen. Hou het behapbaar en realistisch, luidt mijn dringende advies.’
Tweede hoorzitting
Het programma voor de tweede hoorzittingsdag op maandag 12 mei 2014 is als volgt:
09.45 uur Lineke Sneller
Hoogleraar Toegevoegde waarde van IT bij Nyenrode Business Universiteit
11.30 uur Ruud Leether
Bedrijfsjuridisch adviseur ministerie van Veiligheid en Justitie
13.30 uur Jan Flippo
CIO Gemeente Amsterdam
15.15 uur Gerard Meijer
Directeur/eigenaar KWD Resultaatmanagement en senior projectmanager voor overheid en bedrijfsleven
17.00 uur René Veldwijk
ICT-ondernemer
De hoorzittingen zijn openbaar en vinden plaats in de Thorbeckezaal in de Tweede Kamer. De hoorzitting is ook rechtstreeks te volgen via de website van de Tweede Kamer.
@Numoquest Ik heb al een aantal van deze verhoren gezien en ik moet zeggen dat ik het het heel interessant vind. Ik weet bijvoorbeeld niet of je het verhoor van Veldwijk gezien heb, het is een aanrader. En dat zijn meer van die verhoren. Ik zie in het geheel geen bezwaar dat deze commissie geen achtergrond in de ICT heeft. Misschien wel integendeel. Zij proberen boven water te krijgen waarom de kosten voor ICT projecten bij de overheid zo uit de klauwen gieren. Dat is volgens mij iets wat verder gaat dan sec ICT, daar komen ook bijvoorbeeld de aanbestedingen om de hoek kijken, de ingewikkeld politieke organisatie of dat blijkt dat projecten bijna volledige extern worden uitgevoerd. Of dat onkunde dik betaald wordt. Dat kan een niet ict-er ook vaststellen. En laten we nu maar eens afwachten waar de commissie mee komt, ik denk dat er veel verstandige en onthullende dingen gezegd zijn. Ook al is het soms een ongeordende soep. Daar moet je met gezond boerenverstand ook wat van kunnen maken.
Dan nog de alleswetende ICT-er. Ik geloof niet dat die bestaat. Werk ook al een tijdje in de ICT maar ik heb nog steeds het gevoel dat er meer is dat je niet weet of snapt dan dat wel zo is. Ik kan misschien een beetje meepraten. Wel heb ik gezien dat bij projecten vaak andere belangen tellen dan alleen het inhoudelijke maar dat kan je verwachten waar geld in overvloed is. Ook in het bedrijfsleven. Daarom vind ik het heel goed dat deze commissie er is en deze openbare verhoren gehouden worden. Ik denk dat het heel zinvol is.
Beste Louis,
Dank voor je reactie weer op mijne. Je kunt van te voren aangeven waarom projecten bij de overheid zo vaak mank gaan. Basaal kun je dat in vijf punten neerzetten.
1. Incompetentie
Het gros van de overheid heeft geen enkel idee hoe IT in de basis werkt, maar zit wel op strategisch beslissende plekken, met natuurlijk alle voorspelbare gevolgen van dien.
2. Impotentie
Het onvermogen in en met IT zinvolle zaken in te kunnen zien, op te zetten, te begeleiden, dat alles ingegeven door…..
2. Politiek
IT als vehikel en als materie is A-politiek. Ambtenaren en politici zijn dat niet. Een groot breekvlak zal je dan ook hier vinden waarom het zo vaak en voorspelbaar fout gaat.
4. Commercie
Ook de commercie kan niet gevrijwaard worden van ‘een zwarte piet’. Men kent bovenstaande dondersgoed en weet fails heel goed af te wentelen op zaken, oorzaken en redenen, die verder niet kunnen worden vervolgd. Tenminste, ik heb nog geen ambtenaar of politicus aangesproken zien worden op de grotere of kleinere fails van IT trajecten en projecten.
5. Ego
Vooral het gegeven dat er weinig sprake blijk van zelfreinigend vermogen bij overheid en politiek, is eveneens een heel groot probleem bij het nu ingezette traject. Daaruit kan namelijk weinig anders dan een halfslachtige en politie geëngageerde weergave en verslag worden gedaan en natuurlijk het welbekende kopje…. ‘Lessen te leren voor de toekomst…’
Wil je een helder antwoord?
Zorg er dan voor dat beslissingsnemers de competentie(s) hebben zoals je dat in het bedrijfsleven ziet. Gewoon de juiste man op de juiste plaats. Heb je niets met IT? Prima, dan word je gewoon vervangen door iemand die daar kennis en ervaring mee heeft.
Dat betekend tegelijkertijd dat die beslissingnemer van de overheid de kennis en ervaring heeft op het vlak waar men zich op dat traject/project mee op houd. Dan word namelijk het commerciële en politieke van ondergeschikt belang maar word het slagen van opgezette projecten leidend.
En voor dat alles heb je geen ’tijdelijke’ commissie nodig om tot die conclusie te komen. Hoogstens inzicht en ‘common sense’.
René Veldwijk is academicus en daarmee ook theoreticus. Hij heeft databasebeheer gestudeerd maar dat maakt hem nog geen ontwerper of ontwikkelaar van applicaties voor eindgebruikers. Daarvoor ontbreekt bij hem het gevoel met de eindgebruikers. Een database moet niet alleen gevuld kunnen worden, maar de informatie moet ook nog verwerkt worden door processen. Daarvoor heeft hij volgens mij te weinig kennis of gevoel.
Ik vraag me af of hij wel eens een project succesvol heeft afgerond.
@BetrokkenPartij Welke betrokken partij? Ik denk dat Veldwijk hele zinnige dingen zei, in ieder geval dat het zinvol is om een project minimaal en met niet teveel mensen aan te pakken. Daar had hij wel een punt, als er een ding geldt voor ict-projecten is dat oplevertijd niet verkort wordt door maar even meer mensen in te zetten. Laat staan dat de kwaliteit toeneemt. Ik denk integendeel. En laten we wel zijn, wie in een project heeft wel de kennis van alle onderdelen? Het is een som van. Ik vind het een suggestieve reactie en dan ook nog anoniem.