De gemeentelijke ict dreigt vast te lopen. Om de broodnodige modernisering uit te voeren willen gemeenten de regie terug op hun automatisering. Geen 'vendor lock-in' meer maar een gemeentelijke infrastructuur waarbij data zijn gescheiden van applicaties en gegevens bij hun bron blijven. Raymond Alexander, it-directeur bij de gemeente Den Bosch, is een van de initiatiefnemers van dit project: Common Ground.
De automatisering bij gemeenten piept en kraakt. Veel legacysystemen kunnen de snelgroeiende stroom aan digitale gegevens niet meer aan; ontsluiting van deze gegevens loopt via een complex systeem van koppelingen, waarvoor leveranciers hoge kosten in rekening brengen. Raymond Alexander, it-directeur bij de gemeente Den Bosch, spreekt in dit verband van silo-applicaties: toepassingen waarin de data en bedrijfsregels én de gebruikersinterface opgesloten zitten. Alexander: ‘Terwijl de hedendaagse informatiebehoefte juist vraagt om het verbinden van gegevens voor een optimale dienstverlening aan burgers en bedrijven. Die silo’s moeten we dus ontsluiten.’
Hij wijst er op dat bij een grote gemeente als Den Bosch enkele honderden van dit soort silo-applicaties draaien, afkomstig van een veelvoud aan leveranciers. De gewenste modernisering stagneert er door. Een onwenselijke situatie, zeker nu ict is opgeschoven naar het hart van de dienstverlening, net zoals dat in het bedrijfsleven gebeurt. ‘Tot een paar jaar terug beschouwden gemeenten automatisering als een facilitaire voorziening en zeker niet als kerntaak. Inmiddels is ook bij gemeentebestuurders en -secretarissen het besef doorgedrongen dat een flexibele, goeddraaiende ict-omgeving cruciaal is voor de dienstverlening. Ict is chefsache geworden.’
NLX-gateway
De afgelopen jaren zijn er weliswaar diverse pogingen ondernomen om iets te doen aan de gemeentelijke ict-spaghetti en de leveranciersafhankelijkheid (vendor lock-in), maar die haalden weinig uit of hadden beperkt lokaal succes. Om de patstelling te doorbreken namen twee gemeentelijke ict-koepelorganisaties het initiatief voor de beweging Common Ground: IMG (Informatiemanagement Groep voor 100.000+-gemeenten, waarvan Alexander voorzitter is) en de Viag, de ict-vereniging voor de overige gemeenten.
Doel is om de bestaande gemeentelijke informatievoorziening geleidelijk om te bouwen naar een nieuwe, moderne omgeving waar data makkelijker en beter zijn te ontsluiten. ‘Het wordt een ‘service-oriented architectuur’ waarbij we de data losmaken uit de silo’s en laten benaderen via services. Een api-gateway, die we in open source laten ontwikkelen, vormt de integratielaag. Die gateway – NLX geheten – is de verkeersagent die alle verzoeken om data te raadplegen, afhandelt.’
Eenmalig opslaan en meervoudig gebruik
Volgens Alexander neemt de gemeentelijke overheid op deze manier de regie terug over de eigen gegevens. ‘Die data laten we bij de bronnen, met als kern het stelsel van basisregistraties. In de huidige situatie worden veel data gekopieerd van silo naar silo met als gevolg veel redundantie. In de nieuwe situatie staan we dat niet meer toe: gegevens worden eenmalig vastgelegd in een basisregistratie; ze mogen alleen worden geraadpleegd en gebruikt waarvoor ze nodig zijn. Maar data uit de bron elders opslaan wordt in de visie van Common Ground verleden tijd.’
In die visie moet het bekende principe van ‘eenmalig opslaan en meervoudig gebruik’ werkelijkheid worden. Het gedoe dat een gemeente, wanneer bijvoorbeeld een burger verhuist of een ondernemer een nieuw pand betrekt, in allerlei systemen data moet aanpassen, is dan voorbij.
Bovendien is het sinds de invoering van de AVG verplicht om een verwerkingsregister aan te leggen om mutaties te kunnen aantonen. Om te voorkomen dat het een papieren tijger wordt, kiest Common Ground de insteek om elke gegevensbenadering te loggen. ‘Bij elke gegevensbenadering leggen we vast wie, met welke grondslag welk gegeven heeft opgevraagd. Dus daadwerkelijk vastleggen wat er gebeurt. Een stap verder is dat je de burger toegang geeft, zodat die zelf kan zien welke data worden opgevraagd.’
Fieldlab
Alexander beseft dat zo’n opzet robuustheid vergt en dat er veel tooling nodig is om de nieuwe it-infrastructuur aan te leggen. Maar het is niet de bedoeling om er een jarenlang bouwproject van te maken. ‘Die tijd hebben we niet’, zegt hij. ‘Inwoners en ondernemers moeten snel de vruchten kunnen plukken van deze ontwikkeling; we werken agile/scrum en organiseren regelmatig Fieldlabs waarin we in korte tijd samen een resultaat neerzetten. In het eerste Fieldlab van maart jongstleden is een ‘proof of concept’ opgeleverd dat de werking van het concept aantoont.’
Hij benadrukt dat deze modernisering stapsgewijs gaat, waarbij gemeenten in hun eigen tempo kunnen meedoen. In een competitie worden nog dit jaar twee relatief eenvoudige processen bij een klein aantal gemeenten in productie gebracht. Gemeenten onderzoeken of de Omgevingswet op de nieuwe manier kan worden ondersteund. ‘De visie van Common Ground is natuurlijk makkelijker toe te passen bij nieuwe systemen. Maar ik hoor nu al geluiden dat gemeenten bepaalde applicaties in beeld hebben die ze op deze leest willen schoeien. Of dat ze Common Ground willen toepassen bij bepaalde vraagstukken, zoals de schuldhulpverlening. Bij initiatieven om inwoners te helpen, komt automatisering kijken. De gemeente Utrecht was bijvoorbeeld al enthousiast deelnemer in de Fieldlab van maart om een applicatie voor inwoners met schulden op basis van deze visie te ontwikkelen. Dat bleek kansrijk.’
Rol leveranciers
Voor leveranciers kan Common Ground bedreigend overkomen; zeker die partijen die een grote installed base hebben bij de lokale overheid. Alexander hecht er belang aan te onderstrepen dat leveranciers niet als vijand worden gezien maar juist een belangrijke rol wordt toegedicht. ‘Zij hebben de broodnodige jarenlange kennis en ervaring die onmisbaar zijn bij deze transformatie. Gemeenten willen weliswaar de regie terugnemen op hun informatievoorziening maar zij zullen zelf niet gaan automatiseren. We willen de markt laten doen waar de markt goed in is.’
Common Ground schept in zijn ogen ook kansen voor nieuwe toepassingen op basis van de losgemaakte data én voor toetreders op de lokale overheidsmarkt. Leveranciers zullen hun systemen wel moeten laten aansluiten op NLX op basis van nieuwe gemeentelijke standaarden. Én in toekomstige aanbestedingen zal Common Ground worden meegenomen als uitgangspositie.
Intensievere samenwerking
Common Ground organiseert voor leveranciers informatiebijeenkomsten alsook hackathons waarbij hun ontwikkelaars worden uitgedaagd om in een paar dagen in sprints toepassingen met een toegevoegde waarde te bouwen die aansluiten op de NLX-gateway (de proof of concept). ‘Uiteindelijk willen we naar een handboek Common Ground toe. Ik heb daar de manier voor ogen waarop Apple zijn api-ontwikkelkit wereldwijd ter beschikking heeft gesteld. Daarmee kan elke appbouwer iets toevoegen aan het ecosysteem van Apple. Maar het is wel streng gereguleerd op voorwaarden van Apple, waardoor de kwaliteitsstandaarden hoog gehouden kunnen worden.’
Alexander erkent wel dat de houding van sommige leveranciers om gemeenten steeds hogere tarieven op te leggen de ideeën over gemeentelijke samenwerking in een stroomversnelling heeft gebracht. Al is het besef, dat gemeenten samen intensiever moeten optrekken op informatiseringsgebied, eigenlijk ontstaan door de Diginotar-affaire uit 2011. Dat schandaal bracht de kwetsbaarheid van de overheid, en dus ook gemeenten, aan het licht. ‘We hebben er lessen uit getrokken. Het heeft ons bijvoorbeeld de oprichting van de gemeentelijke Informatiebeveiligingdienst – IBD – gebracht.’
En volgens Alexander ligt hier ook de oorsprong van het programma ‘Samen organiseren’ dat sinds 2017 een vogelvlucht heeft genomen. Gemeenten namen hier zelf het initiatief toe. Common Ground is één van de speerpunten van deze nieuwe wind.
Inspiratie uit Estland
De Common Ground-beweging heeft Estland als lichtend voorbeeld van hoe de gemeentelijke informatiehuishouding moet worden ingericht. Daar werkt de overheid al met een soortgelijke gateway, X-road. ‘Zeer succesvol en inmiddels voor deze kleine EU-lidstaat een exportproduct van formaat. Wij zijn er zo door geïnspireerd dat de X in NLX er naar verwijst. Estland heeft er ook de gelegenheid voor gehad: weinig legacy, klein land, beperkt aantal spelers. Nederland kent helaas geen greenfield maar een versnipperd, complex it-landschap. Daar zijn we ons van bewust.’
Idealiter werken gemeenten over een tijdje met dezelfde uniforme processen waardoor toepassingen maar eenmalig hoeven te worden ontwikkeld. Daarbij vallen wel lokale accenten te zetten. Een havenstad als Rotterdam of een studentenstad als Utrecht heeft bijvoorbeeld een andere dynamiek dan een Waddeneiland of plattelandsgemeente. Maar, waarschuwt Alexander, ‘ons streven is niet om alle processen uniform te krijgen. Dat zou mooi zijn, maar in de huidige situatie complex. Daar zijn eerder al samenwerkingsprojecten op vastgelopen. We leren met Common Ground van het verleden. Onze eerste prioriteit is het realiseren van een nieuw fundament voor de gemeentelijke informatievoorziening.’
(Deze bijdrage is afkomstig uit Computable Magazine, editie 05/2018.)
Overheid 360°
Raymond Alexander is een van de sprekers op Overheid 360° en zal hier ingaan op de Common Ground-beweging. Overheid 360° is het jaarlijkse congres over informatiemanagement binnen de overheid en zet de komende editie vol in op digitale transformatie. Op woensdag 10 oktober 2018 kunnen bezoekers op het congres in de Jaarbeurs in Utrecht achterhalen wat dit begrip nu precies inhoudt en waar de kansen en risico’s voor overheden liggen. Aanmelden kan via de website overheid360.nl.
Bio
Raymond Alexander is zijn loopbaan in de ict begin jaren ’90 begonnen bij de Rabobank. Hij volgde daar ook een ‘in huis’ informatica-opleiding, gegeven door Ises. Alexander studeerde af op DSDM: een voorloper van de agile/scrum-werkwijze. Een aantal jaren later stapte hij over naar adviesbureau Ernst & Young, waar hij zich onder meer bezighield met it-vraagstukken bij het bedrijfsleven en de overheid. In 1999 ging hij bij de gemeente ’s Hertogenbosch aan de slag; de laatste jaren in de rol als chief information officer (cio).
@Jack
Ik ben eerlijk gezegd enigszins in verwarring want je was altijd zo’n fel tegenstander van het procesmatig denken, je verwijzing naar vorige reactie lijkt dus op een voortschrijdend inzicht aangaande herhaling waarin een proces oriëntatie allesbehalve rampzalig is als uit de herhaalbaarheid een efficiëntie blijkt.
Ewout, het wordt steeds duidelijker dat een procesgerichte (of datagerichte) afhandeling van services leidt tot een toename van complexiteit en een afname van flexibiliteit (processpaghetti!).
Andersom leidt een doelgerichte afhandeling van services tot een afname van complexiteit (eenvoud!) en een toename van flexibiliteit.
En dan is het interessant om eens te zoeken op: Simplify Your Processes with Decision Modeling.
Opmerkelijk dat het belang van “Goal orientation” hierbij steeds vaker wordt ingezien, al is dit in mijn aanpak nog het meest ver doorgevoerd:
https://dmcommunity.org/challenge/challenge-june-2018/
Ben benieuwd of deze aanpak ook terug te vinden is in huidige lowcode en/of nocode ontwikkelomgevingen.
Jack,
Gemeenten hebben een beperkte autonomie want ze zijn onderdeel van een provincie, een verzorgingsgebied, een veiligheidsregio enzovoort die ieder hun eigen hierarchie met allerlei eigen processen kennen. Je ‘select case’ statement aan de voorkant voor de besluitvorming wordt hierdoor moeilijk want de tunnel (NLX ESB?) bestaat eigenlijk uit een dikke bundel rietjes waar aan het einde daarvan licht gloort in een controle achteraf. Oja, de man die met DigiNotar zijn vinger in de digitale dijk stak heeft zijn handtekening gezet onder een lijvig stuk tekst waarin ingegaan wordt op de problematiek van wetgeving en digitale technologische ondersteuning hierbij:
https://officielebekendmakingen.nl/stcrt-2018-50999.pdf
De common ground beweging bouwt een fundering op drijfzand want uiterste terughoudendheid is geboden bij het zoeken naar oplossingen die uitgaan van een techniekonafhankelijke regelgeving. Bestuursorganen die hun besluiten op allerlei onduidelijke algoritmen baseren worden momenteel maatschappelijk op 360 graden gegrild als het om verantwoording van de besluiten gaat. Want het ‘data-gerichte handhaven’ om fraude te voorkomen blijkt met grootschalige bijstandsfraude (alweer?) niet te werken.
De misleiding met getallen en allerlei onduidelijke algoritmen is de echter nieuwe poltiek, zo stijgt (hoera) onze fictieve koopkracht volgens Rutte c.s. maar gelijk neemt ook de werkelijke lastendruk (boe) toe. De statistieken in een controle achteraf laten zien dat door alle hypes rond ICT de lasten per inwoner toenemen als het dorp meer stadspretenties krijgt, de dynamiek van een havenstad versus een provinciestad laat zien dat een groot deel van de kosten door schaalvergroting uiteindelijk onder de radar blijft door boekhoudkundige fraudes.
Oja, het verschil tussen doeltreffend en doelmatig gaat om de efficiëntie aangaande de inzet van resources. In ketenbesluitvorming geldt hierdoor vaak de paradox van Jevons waardoor het ontwerp van een fietsenhok de complexiteit van een kerncentrale krijgt doordat iedere schakel zich nog belangrijker voelt dan de overige.
Ewout, je reactie is ingewikkeld, maar waar je beweert dat de common ground beweging een fundering op drijfzand bouwt ben ik dit op voorhand met je eens 🙂
Waar jij het drijfzand echter in de onduidelijke algoritmen lokaliseert, zie ik dit drijfzand allereerst terug in de data. Maar beide vormen van drijfzand zijn terug te vinden in deze animatie:
https://www.youtube.com/watch?v=eHjCYuons_o
Je zorgen ten aanzien van de performance van SOA onderschrijf ik, maar betreffen in mijn optiek steeds een ‘SOA done wrong’. Ik heb 2 aanwijzingen voor je waarom ik vermoed dat een ‘SOA done right’ wel goed gaat performen. Hierbij zal ik ook verwijzen naar het bijzonder relevante en informatieve document waarnaar je een linkje hebt opgenomen in je reactie (waarvoor dank!).
In de eerste plaats gaat het helpen om door die “dikke bundel rietjes” niet steeds alle benodigde data te halen maar vooral ook gebruik te maken van de besluiten die op grond van deze data al eerder zijn genomen. Hoe abstracter de besluiten zijn die al eerder zijn genomen, hoe sneller ook aan de voorkant nieuwe beslissingen genomen kunnen worden. Als zo’n benodigd besluit in het verleden nog niet is genomen, dan moet de SOA een mechanisme ondersteunen om het besluit alsnog door de ‘verwerkingsverantwoordelijke’ te laten vastleggen; liefst real time (binnen enkele seconden), en anders via een workflow (binnen enkele werkdagen).
Deze werkwijze is ook van belang bij het verantwoorden van genomen besluiten; in het Advies steeds ‘motiveringsbeginsel’ genoemd. Wordt een aanvraag voor kinderbijslag of een uitkering toegekend, dan is het bij de verantwoording hiervan voldoende om de meest abstracte deelbesluiten te leveren waarop dat besluit is genomen. Is zo’n deelbesluit bijvoorbeeld “ingezetene in Nederland”, dan heeft de aanvrager waarschijnlijk geen interesse in de onderliggende gegevens en besluiten waarop dit deelbesluit is gebaseerd. Wordt zo’n aanvraag echter afgewezen op grond van ‘niet ingezetene in Nederland’, terwijl de aanvrager toch steeds in Nederland heeft gewoond, dan zal die interesse in de onderliggende gegevens en besluiten er wel zijn.
Het motiveringsbeginsel houdt dus in dat de burger real time de besluiten van de overheid kan opvragen en steeds kan inzoomen op deelbesluiten en onderliggende gegevens die hem of haar op dat moment interesseren.
En daarmee weerleg ik alvast één passage uit het Advies, blz. 12:
“Veel vormen van algoritmen (beslisregels) zijn zo omvangrijk of ‘technisch’ dat openbaarmaking onuitvoerbaar maar evenzeer beperkt nuttig is voor individuele burgers”.
Het gelijkstellen van beslisregels met algoritmen duidt op een procedurele vastlegging van kennis waar het motiveringsbeginsel juist een declaratieve (beschrijvende, (zelf-)verklarende) vastlegging van kennis vereist!
Het goede nieuws is nu dat zo’n declaratieve vastlegging van kennis heel goed samen kan gaan met een goede performance. En daarmee kom ik op de tweede aanwijzing dat een ‘SOA done right’ wel goed gaat performen.
Want:
procedureel/algoritmisch vastgelegde kennis is steeds datagedreven (data-driven).
declaratief vastgelegde kennis is steeds doelgeoriënteerd (goal-oriënted).
Een voorbeeld van de eerste aanpak kun je terugvinden in de eerste inzending op:
https://dmcommunity.org/challenge/challenge-nov-2018/
en een voorbeeld van de tweede aanpak in de derde inzending op deze pagina.
De eerste inzending laat zien hoe weinig intelligent een datagedreven oplossing is:
eerst wordt de gebruiker botweg alle (!) mogelijke inputdata gevraagd, waar dan vervolgens een verzameling procedureel vastgelegde beslisregels op wordt losgelaten.
Dit steeds weer opvragen van alle mogelijke inputdata vanuit de basisregisters zal bij grote bedrijfsapplicaties natuurlijk zeer nadelig zijn voor de performance.
Doelgeoriënteerd worden alleen die invoergegevens gevraagd die relevant zijn voor de te nemen beslissing. Zelfs uit de beschrijving van de 7 regels in natuurlijke taal is al op te maken dat een werknemer het maximum aantal vakantiedagen van 29 krijgt als zijn leeftijd 60 jaar is; alle andere mogelijke invoervariabelen zijn dan irrelevant en moeten dus ook niet worden opgevraagd!
Ter afsluiting nog enkele overwegingen:
Het “maatwerk, waar burgers en politiek om vragen” (blz 5) realiseer je dus niet met het aanhoudende datagedreven fabrieksdenken in de “beschikkingenfabrieken” (blz 7) maar met een doelgeoriënteerde SOA. En laten we het nu maar even niet over IoT hebben 🙂
Staat het idee van Ketenbesluitvorming (par 3.3) niet al haaks op het principe van “Eenmalig opslaan en meervoudig gebruik”?
Willen we een overheid die de taal van computers spreekt, een digitale overheid dus, of een overheid die de (gemeenschappelijke!) taal van de burgers spreekt?
Afsluitend: SOA done wrong = datagedreven en procedureel.
En daarmee zijn we precies terug bij de 2 vormen van drijfzand waar ik deze reactie mee begon.