Tweevoudig hoogleraar Daan Rijsenbrij deed onderzoek naar de ict-architectuur en bedrijfscultuur van het UWV en velde harde oordelen. Als langjarig UWV-watcher en -insider maak ik dat graag concreter.
Recent verschenen op Computable.nl twee artikelen (1, 2) over de deplorabele ict-situatie bij het UWV. De initiator is Daan Rijsenbrij, prominent ict’er en vooraanstaand troubleshouter over wanprestaties op ict gebied van onze overheid. Gezien het astronomische kostenplaatje (in euro’s en maatschappelijke schade) dat aan de ict van UWV hangt, kan er nooit teveel aandacht aan UWV worden besteed. Daarom neem ik hier de gelegenheid om de beweringen van Rijsenbrij te concretiseren.
Team Rijsenbrijs UWV-bevindingen
Ultrakort samengevat stelt Rijsenbrij namens een team van UWV-onderzoekers het volgende:
- De ict-toekomstplannen zijn onbruikbaar;
- Vervanging van Cobol-systemen en vermindering van datachaos zijn de belangrijkste uitdagingen;
- Dat de ict-strategie van UWV niet deugt ligt niet aan uitvoerende ict’ers maar aan het topmanagement;
- Topbestuurders Camps, Van Berkel en Hirscher zijn ict no-knows die niet luisteren naar de ict-werkvloer;
- De nieuwbenoemde gespecialiseerde ict-bestuurder Steenvoorden moet meer macht krijgen.
Rijsenbrij geeft aan deze bevindingen hoofdzakelijk te baseren op door UWV vrijgegeven documenten en op gesprekken met (ex) UWV-medewerkers.
De harde ict-feiten
Het UWV dingt vanouds mee in de top van op ict-gebied dramatisch presterende overheidsorganisaties. Ik noem een paar feiten:
- Sinds zijn ontstaan in 2002 is UWV er niet in geslaagd om ook maar één primair systeem succesvol te ontwikkelen, te moderniseren of te vervangen. Elke poging resulteert in een drama.
- De (tot voor kort) laatste poging om een primair (Cobol-)systeem te vervangen dateert van zestien jaar geleden en eindigde in een totale mislukking met 89 miljoen euro schade (officieus 145 miljoen euro).
- De huidige poging om de primaire systemen van de divisie WERKbedrijf te vervangen door een pakket lijkt nu al ontspoord. Op basis van recent ontvangen informatie voorspel ik een (nagenoeg) volledige mislukking. (Lopende artikelserie: 1, 2).
- Ook andere ict-projecten (zie hierna) gericht op modernisering van problematische legacy-ict ontsporen as we speak.
We maken een rondje langs de velden met de bevindingen van Rijsenbrij in de hand en deze ict-feiten in het achterhoofd. We beginnen met het besturingsmodel.
Het UWV-bestuursmodel
Rijsenbrij schiet met scherp op drie UWV topbestuurders. Hij baseert zich daarbij op (ex-)medewerkers maar ook op basis van oordelen van toezichthouder AcICT. Wat overigens opvalt is dat UWV Rijsenbrijs diskwalificaties in een nietszeggende reactie onweersproken laat.
Bij veronderstelde incompetentie hoort de vraag of het een oorzaak is of een gevolg van iets anders. Ik bepleit consequent dat UWV van de top tot aan de portier onbestuurbaar is. Het UWV is op ict-gebied vanouds een matrixorganisatie. Ict en ‘business’ zitten in verschillende poten die voor een ict-project een ‘coalitie’ (een UWV-term) moeten vormen. Verantwoordelijkheid is altijd een groepsding. Conflicten onderaan escaleren op zijn best naar de top waar geen ict-deskundigheid te vinden is. Het UWV-model is perfect voor het nooit voor elkaar krijgen van een groot ict-project.
Binnen dit onwerkbare bestuursmodel is nu voor het eerst ict-deskundigheid binnengehaald in de bestuurstop. Redelijkerwijs heeft bestuurder Hirscher ook enig verstand van ict als ex partner bij McKinsey, al is zij ‘slechts’ bedrijfskundige. (Misschien kan ze McKinsey eens om organisatieadvies vragen.) En voor het eerst heeft het UWV-bestuur een eigen ict-bestuurder (Steenvoorden). Ook heeft elke UWV-divisie sinds een omstreden reorganisatie een eigen ict-directeur die zowel onder de bedrijfsdivisie als onder de ict-directie (de CIO) valt. Voor het eerst zitten er ict-topmanagers op divisieniveau die rapporteren aan chief information officer (cio) Maarten Jonker. Rijsenbrij miskent deze ict-verzwaringen.
Zolang het matrix-bestuursmodel echter niet verandert verwacht ik met Rijsenbrij niets van alle personele verbeteringen. De divisie-ict-directeuren hebben twee bazen en twee bazen is géén baas. Hun halve baas, cio Jonker heeft nu een ict-bestuurder boven zich, die vakinhoudelijk één ict-manager onder zich heeft. En de UWV-top opereert collegiaal, dus ook hier is er nooit iemand verantwoordelijk. De recente mega-aanbesteding bij UWV WERKbedrijf valt bijvoorbeeld onder bestuurders Van Berkel (WERKbedrijf) en de dubbel-deskundige (ict, Randstad, Rabobank) Steenvoorden. Toch werd de dubieuze keuze voor een softwarepakket dat alle legacy moet vervangen kort voor diens aantreden doorgedrukt. Steenvoorden mag voor dit beleid fijn medeverantwoordelijk zijn. En zo komen we bij het volgende punt van Rijsenbrij: de organisatiecultuur.
Cultuur en kwaliteit bij UWV
Rijsenbrij is negatief over de UWV-top maar positief over de uitvoerende ict’ers, waarbij hij wel weer afgeeft op de bedrijfscultuur die archaïsch en ouderwets zou zijn. Het is evident dat er veel mis is in een organisatie waarin ict-projecten keer op keer falen. Er gaan bij UWV ict’ers met pensioen die twee decennia bezig zijn geweest met het maken van architectuurplaten in Archimate of PowerPoint zonder dat daar werkende software is uitgekomen. Zoiets doet iets met mensen. UWV loopt over van architecten, coördinatoren en managers, maar heeft nauwelijks werknemers die hun handen vuil maken aan de bedrijfstoepassingen. Sinds 2005, toen de laatste uitvoerenden werden overgedaan aan Capgemini, zijn uitvoerende ict’ers altijd inhuurkrachten. Ik ben benieuwd waar Rijsenbrij zijn positieve oordeel over de UWV’ers met een ict – pardon, een iv-functie – baseert.
Cobol-probleemsystemen?
Rijsenbrij richt zijn pijlen eerst en vooral op de Cobol-systemen uit het vorige millennium. De vorige CIO, Van der Vlist, dacht daar anders over. Tot in de Tweede Kamer betoogde deze dat de antieke Cobol systemen nog jáááren meekonden. Hij had deels een punt. Het voor UWV begrippen piepjonge systeem Sonar – een verbouwd Siebel-pakket – vormt een permanent technisch drama dat regelmatig de pers haalt. De oude Cobol-systemen draaien daarentegen top, technisch gezien dan. Dat het juist die Cobol-systemen zijn die onder meer aan de basis liggen van de Polenfraude en het gedetineerdenschandaal en dat werkgevers dankzij keuzes uit de Cobol-tijd eenvoudig kunnen frauderen met de loonaangifte wordt weggemoffeld. Rijsenbrij focust op Cobol, maar alle primaire systemen van UWV zijn tikkende tijdbommen.
Cobol vervangen? Faalarchitectuur!
Na het vertrek van de Cobol-CIO zijn Cobol-systemen uit de gratie. Sterker, de twee kernsystemen voor de WW en de WAO/WIA worden vervangen. Dat wil zeggen, de Cobol-code wordt door Capgemini geautomatiseerd omgezet naar Java. De gegenereerde code – aangeduid als ‘Jobol’ – verenigt alle nadelen van Cobol en Java. De aangeschafte generator converteert niet alles en wat wel wordt geconverteerd moet heel goed worden getest. UWV geeft de pijp aan Maarten en onderzoekt nu voor het WW-systeem de omzetting van Cobol naar … Cobol. De reden voor deze ‘modernisering’ het onderliggende OpenVMS-platform dat vanaf eind 2027 niet meer wordt ondersteund. Toezichthouder AcICT schrijft er een ouderwets duidelijk adviesrapport over waarin ze ook fijntjes melden dat alles waar UWV tegenaan was gelopen van tevoren al bekend was.
Rijsenbrij heeft dus gelijk over Cobol-onvermogen. Het is zelfs nog erger. Als de Cobol-migratie was gelukt was er geen enkel functioneel probleem opgelost. De oorzaak van de Nieuwsuur-schandalen is bij UWV bekend: de Cobol-systemen kunnen niet omgaan met mutaties met terugwerkende kracht en de identificatie van werkgevers gebeurt met een hypercomplex mechanisme – de aansluitnummers – uit de pre-UWV-tijd. Zonder deze twee architectuur-aanpassingen blijft UWV eeuwig doormodderen. Ze weten het maar ze lopen er met een wijde boog omheen. Ziehier Rijsenbrijs ontbrekende architectuurvisie en archaïsche bedrijfscultuur.
Systemen elimineren? Het Besluit Inkomstenverhouding
Casus 2: UWV beschikt sinds 2008 over een kernsysteem, de polisadministratie, waarin alle maandelijkse loonaangiften worden opgeslagen. De ruggengraat van dat systeem is de relatie tussen werkgever en werknemer: de inkomstenverhouding. Veel mensen hebben zelfs op één moment meerdere inkomstenverhoudingen, ook met dezelfde werkgever. Technisch is de inkomstenverhouding begonnen als een twaalfcijferig volgnummertje dat met de jaren steeds belangrijker wordt. Werkgevers worden bij hun loonaangifte daardoor aan meer regels gebonden, in 2021 uitgewerkt in een Besluit inkomstenverhouding. Voor de polisadministratie is dat geen groot probleem, maar voor de Cobol antiek ligt dat anders. Bijkomend probleem is dat de uitkeringssystemen niet direct zijn verbonden met de polisadministratie, maar via een tussensysteem, een noodoplossing die, zoals dat gaat, nooit is weggehaald en ondertussen de status ‘instabiel’ heeft gekregen. Het voorzienbare gevolg is dat er nu alsnog van alles moet worden opgeruimd en dat kost járen. (De laatste stand is dat UWV zich committeert aan (december?) 2027. De laatste Kamerbrief van minister Karien van Gennip – en zeker de beslisnota met haar kanttekeningen – is echt een leestip. Een UWV-insider vertelt mij dat het tussensysteem wordt geëlimineerd, maar dat er vanwege de beperkingen van de uitkeringssystemen vooral wordt geschoven met de complexiteit. Dat laatste betekent dat UWV straks kan claimen dat het systeemlandschap is versimpeld: ‘Kijk! Één blokje minder op de architectuurplaat.’ En nee, het probleem is niet Cobol maar de architectuur van een systeem van 35 jaar oud, gebouwd voor een wereld die niet meer bestaat.
Een uitsmijter: de Datafabriek
Vanouds draait op de oude Cobol-systemen een datawarehouse, drie om precies te zijn. UWV heeft in de jaren ’00 gepoogd deze te moderniseren en te vereenvoudigen, maar u raadt het: dat is mislukt. Sinds 2017 [!] probeert UWV het opnieuw. Er zitten al vele tientallen miljoenen in de Datafabriek en men is nog lang niet klaar. In 2020 kwam de toezichthouder met een vernietigend oordeel (met veel bedrijfscultuur). De laatste stand van zaken konden we lezen in het ambtelijk Bargoens waarmee UWV naar buiten toe communiceert. De boodschap: ‘de Datafabriek gaat vrijwel zeker nooit afkomen of pas over jaren en tegen een kostenplaatje van 100 miljoen plus … voor een datawarehouse!’
Saillant detail: zoals gebruikelijk is de projectleider Datafabriek geen UWV’er maar een externe; dezelfde die eerder leiding gaf aan de mislukte modernisering van het Cobol-systemen voor de WAO/WIA waarop de ‘Datafabriek’ werkt. Het heeft haast iets poëtisch: maak de aanvoerder voor de mislukking van het ict-fundament van UWV verantwoordelijk voor het moderniseren van de systemen die op die nooit gemoderniseerde basis werken. Het is Rijsenbrijs bedrijfscultuur, maar er moet een woordje voor en dat woordje is niet ‘verouderd’ of ‘archaïsch’.
Blij met Rijsenbrij!
De oppervlakkige lezer kan het voorgaande lezen als kritiek op Rijsenbrij, maar in essentie heeft hij gelijk en ik denk dat dit artikel dat onderbouwt. De drie beschreven projecten onderbouwen het probleem met de architectuurvisie. Het is nog erger: essentiële architectuurproblemen staan niet eens op het netvlies van het UWV-bestuur.
Voor Rijsenbrijs andere speerpunt, de organisatiecultuur geldt ook dat hij gelijk heeft en ook hier is het nog erger dan hij stelt. De UWV-organisatie is onbestuurbaar. Cultuur en structuur vormen samen een vicieuze cirkel waar zelfs de beste ict-manager of bestuurder geen verbetering in gaat brengen. En dan heb ik mij hier beperkt tot het ‘blauwe’ UWV, de uitkeringsfabriek. Er is ook nog het UWV WERKbedrijf waar veel te zeggen valt over wat Rijsenbrij ‘datachaos’ noemt. Meer daarover in lopende artikelserie over dit ict-megaproject.
Het besturingsmodel van voormalig hoogleraar Maarten Looijen zorgde ervoor dat het traditionele en lokale beheer binnen de overheid vervangen werd door regiefuncties als gevolg van uitbestedingen. Een ontwikkeling waar niet alleen Cap Gemini goede zaken mee deed want de mensen die beleidsregels in code zoals Cobol om konden zetten werden na de millenniumbug weggemoffeld via vervroegde pensionering waardoor know-how verdween. De orgie van SOA zorgde vervolgens voor datalekken en data chaos waardoor de afkorting
me eerder aan een druiper doet denken dan een goed doordachte architectuur. Fraude wordt tenslotte makkelijker als controle achterwege blijft of steekproefsgewijs achteraf gedaan wordt. De pijn van frauderen met loonaangifte komt vaak pas als iemand oud en afgeschreven is en er aanspraak gemaakt wordt op opgebouwde rechten. Piotr als nieuwe Achmed is eerder het slachtoffer van malafide arbeidsbureaus dan fraudeur als we kijken naar het wankele kaartenhuis van ons sociale stelsel.
Het falen zit eigenlijk al ingebakken in het begrip “datafabriek”.
Of nog korter: datafabrieken zijn faalfabrieken.
Ook binnen enterprise architectuur wordt het belang van een gemeenschappelijke taal (in plaats van allerlei losse datafabrieken) inmiddels onderkend.
Om even te citeren uit eigen werk 🙂
Gemeenschappelijke taal begint met het definiëren van iets of iemand want er is niets mis met het begrip fabriek. Kenmerkende aspecten van een fabriek omvatten een breed scala aan elementen die bijdragen aan transformatie van input naar output op een efficiënte manier. Gelijk aan taal want deze bevat ook een scala aan elementen die gebruikt worden om onze gedachten, ideeën en gevoelens over te brengen binnen een gemeenschap. Ik zie dan ook graag een definitie van succes in het filosofische Sein und Zeit want falen is een leermoment volgens een foute Duitser die een goede Duitser werd door dood te gaan.
Vallen & opstaan als de filosofisch metafoor in menselijke zoektocht naar waarheid en betekenis gaat om heroriëntatie die we bij tijd en wijlen doen. Want ‘In het zweet uws aanschijns zult gij brood eten, totdat gij tot de aarde weer keert’ blijkt arbeid niet vrij te maken. Orwelliaanse newspeak over vrijheid is alleen maar bedoeld om ons te knechten zoals dat socialistische paradijs van een uitkeringsfabriek niet blauw is maar rood.
Gemeenschappelijk doel in enterprise architectuur is door culturele verschillen niet gelijk aan een gemeenschappelijke taal. De enterprise is namelijk niet meer dan een multinational van losse fabriekjes in verschillende landen met elk eigen wet- en regelgeving.