Goed rollenspel vereist bij introductie telematica-technologie V&W

Bij het verstrekken van reisinformatie heeft het ministerie van Verkeer & Waterstaat zichzelf een belangrijke taak toebedeeld. Een dergelijke telematicadienst vraagt om de inzet van meerdere betrokkenen. Het is dan ook van belang dat V&W zorgvuldig een samenwerkingsverband inricht dat de gehele keten afdekt én dat het de eigen rol binnen dit verband goed definieert, aldus twee consultants van CMG.

In zijn proefschrift ‘Het Herculesmodel’ gaat Daan van Egeraat in op de complexiteit van processen en projecten die het oogmerk hebben de nieuwe mogelijkheden van telematica (de combinatie van informatietechnologie en telecommunicatie) aan de man te brengen.
Vanuit zijn betrokkenheid bij het ministerie van Verkeer & Waterstaat en later als adviseur, heeft hij van dichtbij de dynamiek – en vaak ook het mislukken – van telematicaprojecten meegemaakt. Hij komt tot de conclusie dat de gebruikelijke projectmatige aanpak bij het ministerie van V&W, niet voldoende is. Hij stelt daarom een programma-aanpak voor die centraal staat in negen uit te voeren activiteiten. Elk van deze activiteiten kan worden opgevat als een krachttoer.
Van Egeraats observaties zijn ook vanuit een heel andere invalshoek te bekijken. Uitgangspunt daarbij is dat een Hercules-krachttoer is te voorkomen door de inzet van beleid en wijsheid (de handelsmerken van Pallas Athena) vanuit de acceptatie dat technologische revoluties nooit door één partij zijn af te dwingen.
Van Egeraat gaat uit van het standpunt dat telematica een revolutie teweeg kan brengen, vergelijkbaar met die van de industriële revolutie. Deze observatie is op zich juist, alhoewel zo’n gewichtige conclusie natuurlijk pas over enige tijd te bevestigen valt. Hij gaat echter voorbij aan het feit dat een technische revolutie niet los te zien is van een maatschappelijke revolutie en een grondige verandering in de manier waarop belanghebbenden (consumenten, producenten en de overheid) met elkaar omgaan. Hoe dit in de twintigste eeuw tijdens de industriële revolutie in zijn werk is gegaan, wordt door Womack prachtig uit de doeken gedaan. Door de komst van de lopende band werd het ambachtelijk fabriceren in één klap achterhaald. De grote maatschappelijke spelers werden de degenen die herhaling en standaardisatie beheersten, niet de kundige ambachtslieden. Zij spelen sindsdien een meer bescheiden en op zijn best initiërende rol.

Samenwerken

Van Egeraat gaat in zijn analyse uit van de toepassing van een eenentwintigste eeuwse technologie in een twintigste eeuwse maatschappij. Kijken we echter naar de maatschappelijke ontwikkelingen die met telematica gepaard kunnen gaan, dan moeten we, in analogie met de twintigste eeuwse industriële revolutie, de technische mogelijkheden van telematica voor de eenentwintigste eeuw vertalen naar veranderingen in de maatschappelijke verhoudingen.
Telematica verbreekt fysieke en geografische barrières. De muren van de fabriek worden letterlijk geslecht. Producten van de IT-industrie zijn niet plaatsgebonden en kunnen overal geproduceerd, verdeeld en gebruikt worden. Dat geldt ook voor de halffabrikaten. Zo ontstaat een dynamisch netwerk van belanghebbenden die, gegeven een gemeenschappelijk doel, elkaar vinden en een (productie)keten kunnen vormen.
Op zich is dit inzicht niet nieuw. Ketenintegratie, cluster-vorming en ‘de virtuele organisatie’ zijn reeds begrippen die door EZ worden gehanteerd bij het zoeken naar investeringsmogelijkheden voor de Ices-gelden. Dat het nog niet zo ver is, moge duidelijk zijn. Organisatorische, juridische en commerciële kaders zijn nog niet door een revolutie heen, maar theorievorming en praktische kijk op samenwerking tussen belanghebbenden zijn al wel voorhanden. Met name interessant is de modelvorming rond het vormen van effectieve samenwerkingsverbanden. Hieronder staat een aantal ‘waarden’ die bepalen of een beoogd samenwerkingsverband kans van slagen heeft. Het bevat een aantal ‘harde’ waarden, die min of meer meetbaar zijn, en een aantal ‘zachte’ waarden die moeilijk te bepalen, maar zeker zo essentieel zijn (zie tabel).
 
Een effectief beleid voor samenwerken gaat uit van het vinden en houden van een goede balans in de harde en zachte waarden tussen belanghebbenden. Is die balans aanwezig, dan bestaat er een goede voedingsbodem om nieuwe ontwikkelingen tot groei te laten komen. Is dit niet het geval, dan zal Hercules er aan te pas moeten komen.
Het vormt ook een interessant gezichtspunt om te kijken naar een aantal ontwikkelingen en projecten die, net zoals bij Van Egeraat, zijn ontleend aan het thema Telematica in Verkeer en Vervoer.

RDS/TMC en reisinformatie

Zoals ook in hoofdstuk 7 van Van Egeraats proefschrift aan de orde komt, heeft CMG in 1995-1996 ondersteuning geboden bij het bepalen van de mogelijkheden voor RDS/TMC als reisinformatie-distributiemiddel. RDS/TMC (ofwel Radio Digital Signal/Traffic Message Channel) gaat uit van het gebruik van bestaande radiozend-infrastructuur om reisinformatie te verspreiden. Technisch gezien verkeert RDS/TMC in een grotendeels uitontwikkeld concept, maar marktintroductie vergt meer. V&W heeft besloten de eerste drie jaren zelf als trekker op te treden en (op publieke kosten) de RDS/TMC in de lucht te brengen en te houden. De vraag is wat er na de drie jaar moet gebeuren. We hebben voor V&W gekeken naar de commerciële exploitatiemogelijkheden voor RDS/TMC, uitgaande van de stelling dat daarvoor een balans tussen belangen gevonden moet kunnen worden. Startpunt daarbij is de rol die V&W zelf wenst te spelen. Dit heeft geleid tot een aantal mogelijke scenario’s in een scenarioruimte.
De complexiteit van een telematicadienst is terug te voeren op het feit dat één dienst veelal vraagt om meerdere betrokkenen. Nemen we het voorbeeld van een reisinformatiedienst. Bij het in gebruik nemen van een dergelijke dienst komen al snel om de hoek kijken: telecom-operators, voertuigenfabrikanten, producenten van voertuigsystemen, de uiteindelijke aanbieder van de reisinformatiedienst (service provider), wegbeheerders en omroepbedrijven. Deze partijen kunnen samen de hele keten van een reisinformatiedienst afdekken: inwinnen van gegevens, verwerken van gegevens tot informatie, uitzenden van de informatie, ontvangen van de informatie in bijvoorbeeld het voertuig en aanbieden van de informatie aan de bestuurders.
Géén van de partijen is zelfstandig in staat de gehele keten af te dekken en zodoende een reisinformatiedienst in werking te stellen. Deze betrokkenen hangen samen in één netwerk en geven elkaar impulsen. De basisvragen zijn steeds weer ‘hoe worden de rollen verdeeld tussen deze betrokkenen?’ en ‘wie neemt het initiatief?’. En daar dreigt nu de patstelling. Wanneer niemand het initiatief neemt, gebeurt er uiteraard niets. Wanneer één van de betrokkenen te nadrukkelijk initiatief neemt, kan dit de overige partijen in een afwachtende rol plaatsen. En dat terwijl juist de impulsen van alle betrokken partijen nodig zijn.

Rol Verkeer & Waterstaat

Wanneer we dieper ingaan op het voorbeeld van de reisinformatiedienst, geldt dat vanuit het gezichtsveld van V&W grofweg vier scenario’s mogelijk zijn om haar rol in het beoogde samenwerkingsverband in te vullen. Deze rollen zijn:
A – V&W als wegenmeester. V&W neemt een dominante rol in, gegeven het belang dat zij hecht aan goede reisinformatie. De overige partijen nemen een afwachtende houding aan, zodat het zaak is voor V&W het initiatief vast te houden en zelfs uit te breiden teneinde de dienst in werking gesteld te krijgen.
B – Beleidsfaciliterende markt. Private partijen richten gezamenlijk de reisinformatiedienst in, rekening houdend met het maatschappelijk belang. V&W getroost zich veel moeite dit maatschappelijk belang inzichtelijk te maken.
C – ‘Content providing’ V&W. V&W treedt op als content provider en wordt zo één van de partijen in het samenwerkingsverband. Op deze manier kan zij haar belangen zo goed mogelijk ingebed krijgen in de reisinformatiedienst.
D – ‘Bestselling’ reisinfo. Private partijen stellen een reisinformatiedienst in werking. V&W hecht meer waarde aan privaat initiatief en marktpenetratie dan aan haar eigen belang met reisinformatie.
Deze scenario’s zijn natuurlijk zwart-wit beelden, maar geven wel aan dat V&W en alle andere betrokken partijen een zuivere rol moeten innemen in het beoogde samenwerkingsverband. Beginnen met een dominante rol (scenario A) en na enige tijd hopen dat private partijen deze rol overnemen (scenario B of C) is niet de juiste insteek.
Ontwikkelingen in Nederland rondom RDS/TMC of floating car data laten zien dat de juiste balans in het samenwerkingsverband nog niet is gevonden.

Samenwerkingsverband

V&W heeft gekozen om een deel van de keten zelf ter hand te nemen, in de verwachting dat ‘de markt’ de rest van de keten zal invullen. Hier gaat het met name om de productie en marketing van RDS/TMC-ontvangers in auto’s. Productie en marketing kennen echter hun eigen dynamiek die zich niet alleen door het V&W-initiatief laat bepalen. Nederland is te klein voor een rendabele exploitatie. Overigens kampt men hier in Spanje ook mee.
De les die hieruit geleerd kan worden is dat ketenregie vanuit V&W slechts zin kan hebben als de hele keten wordt afgedekt. Was ook de ‘ontvangstkant’ van RDS/TMC in regie genomen (door bijvoorbeeld de distributie van ontvangers) of was gekozen voor een bestaande ontvangst-infrastructuur (denk daarbij aan GSM-telefoons), dan had er meer succes kunnen worden geboekt.
Naar onze mening ligt de oplossing voor V&W dan ook niet in eerste instantie in het adopteren van een programma-aanpak (de Hercules-opgave). De oplossing ligt primair in het slim en zorgvuldig inrichten van een samenwerkingsverband dat de gehele keten afdekt én in het definiëren van de eigen rol binnen dit verband.
Binnen de huidige constructie voor RDS/TMC blijft de vraag wat er na drie jaar gebeurt. Alles wijst erop dat al te directe invulling van V&W van een van de rollen in de keten remmend werkt op de ontwikkeling van het geheel. Het zal een Hercules-opgave zijn om als overheid enerzijds het publieke belang te dienen, en om anderzijds rechtstreeks als marktpartij op te treden. Als er enige toegevoegde waarde zit in de schakel die de overheid invult, zal er altijd een marktpartij zijn die zich daarin als een concurrent ziet. De reactie van Duitse verkeersinformatieproducenten bevestigt dit beeld. Daar wordt verkeersinformatie geheel aan de vrije markt overgelaten. Dat ziet men in Nederland niet zitten omdat hier de overheid (via TIC NL) deze rol al ingenomen heeft.
Toch willen we in Nederland meer dan het verkeer aan zijn lot overlaten. Hier ligt naar onze mening een grote kans voor een andere invulling van het begrip ‘publiek belang’. Het gaat dan niet om het spelen van een schakel in de keten, maar om het spelen van een auditor en kwaliteitsbewaker boven de keten. Het is het publieke belang immers om niet zelf een deel van keten in te vullen mits de kwaliteit van de keten maar gewaarborgd wordt. Hierin ligt de sleutel voor het inzetten wijs en effectief beleid.

ITS-NL

Een nieuwe ontwikkeling die na Van Egeraats proefschrift is gestart, is de oprichting van ITS Nederland. ITS (Intelligent Transportation Systems) is de verzamelnaam voor alle mogelijke toepassingen waarbij ICT en transport elkaar versterken. Zo valt te denken aan reizigersinformatiesystemen, flexibel openbaar vervoer, ketenmanagement voor logistiek en transport, maar ook afsprakenstelsels en standaarden. In feite dekt ITS het hele palet van V&W-telematicatoepassingen af.
ITS Nederland is een organisatie met een dagelijks bestuur en met deelnemers bestaande uit publieke en private organisaties die alle iets moois van ITS-toepassingen verwachten, maar die dat zelf niet van de grond krijgen. Het is een interessante verzameling van respectabele partijen die het gevoel hebben samen meer te kunnen dan op eigen kracht. Het steunt daarmee de gedachte dat telematica pas goed van de grond komt in een omgeving van virtuele organisaties die flexibel inspelen op de behoefte aan samenwerking. ITS Nederland is ook een interessante testcase om te toetsen hoever we hiermee in Nederland al zijn en hoe V&W hierop inspeelt.
Een eerste observatie is dat samenwerken in Nederland toch vooral overleggen is. Inspraak en draagvlak zijn veel gehoorde termen. En niet geheel ten onrechte, want zoals de samenwerkingstabel laat zien, zijn vertrouwen en chemie twee belangrijke zachte factoren. Wars als we zijn van autoriteit, is het dus van groot belang dat iedere deelnemer in ITS Nederland zich minimaal met een aantal anderen op zijn gemak voelt en voldoende gehoor krijgt bij het bepalen van koers en activiteiten. Toch lijkt vooralsnog V&W sterk de koers te willen bepalen en vanuit een sterk geloof en dito kunde de ‘juiste weg’ te willen aangeven. Dit op zich prijzenswaardige streven gaat toch voorbij aan de noodzaak alle factoren van samenwerking te respecteren.

Rol van Nederland

Een tweede observatie betreft de ‘harde waarden’. ITS is op zijn minst een Europese aangelegenheid. De grote spelers zijn Europees of mondiaal, de echte ‘markt’ zit in Duitsland, Frankrijk, Engeland en in de zuidelijke landen. Wat kan dan de rol van ITS Nederland zijn? Toch zeker het bundelen en behartigen van het Nederlandse bedrijfsbelang. Kennis en producten van vaderlandse bodem moeten ook hun promotiekanaal kennen. En dat mag met wat tamtam. We fungeren immers voor een groot aantal andere landen als gidsland op het gebied van ITS. Denk daarbij aan verkeersmonitoring of rekeningrijden. Voor een goede samenwerkingsbalans zal ITS Nederland naast het publieke belang van V&W aangaande een transparante en gestandaardiseerde markt, ook het bedrijfsbelang van Nederlandse bedrijven in het buitenland moeten behartigen. Dat is vooralsnog onvoldoende aan de orde geweest.
ITS Nederland is een goed initiatief dat invulling kan geven aan de behoefte aan afstemming tussen belanghebbenden in een eenentwintigste eeuwse telematica-samenleving. Wijsheid en beleid zijn hier bestendiger dan spierballen.
 
Geleyn Meijer en Paul van Koningsbruggen, CMG Den Haag

Literatuur

 
Van Egeraat, D. Het Herculesmodel, proefschrift, TU Delft.
 
Kleiss B., P. van Koningsbruggen en Michel Chaudron, Service providers meer dan doorgeefluik, Verkeerskunde, juni 1998.
 
Koningsbruggen P. van, Karel de Smet en Raymond Deleu, Systeem-architectuur voor dynamisch verkeersmanagement, Verkeerskunde, juni 1997.
 
Koningsbruggen P. van en Geleyn Meijer, Hypes in het verkeer en vervoer, Verkeerskunde, april 1998.
 
Kok G. en Leo Wildeman, Leren van allianties: een marktgedreven noodzaak, Holland Management Review, nr 55, 1997.
 
Womack James P., Daniel T. Jones en Daniel Roos, The Machine That Changed The World, First HarperPerennial ed. ISBN 0-06-097417-6, 1991.