In gesprek met Arre Zuurmond, regeringscommissaris Informatiehuishouding
EXPERTVERSLAG – Er is een Algemene Informatiewet in de maak met aandacht voor: rechten van burgers; algemene beginselen van informatieverwerking die de overheid voor burgers moet realiseren; en het zo inrichten van de informatiehuishouding dat die optimaal is geschikt voor het uitvoeren van publieke taken en dienstverlening. De wet moet bijdragen aan een ‘responsieve overheid’, ofwel een overheid die naast de burger staat in plaats van ertegenover.
Arre Zuurmond werd in 2016 verkozen tot Overheidsmanager van het jaar. De jury prees hem om zijn onorthodoxe aanpak. Eerder viel hij al op als medeoprichter van de Stichting Kafkabrigade, in het leven geroepen om overbodige en disfunctionele bureaucratie op te sporen én aan te pakken. Zoon van een Friese dominee, vroegtijds schoolverlater. ‘Ik ben waarschijnlijk dwars geboren’, zegt hij er zelf over. ‘Mark Rutte vroeg me ooit waarom ik zo dwars ben. Ik zei toen: ik ben dwars geboren, maar ik had moeten zeggen dat het van de manier van kijken afhankelijk is.’
[fotobijschrift]
Profiel
Arre Zuurmond is sinds 1 januari 2022 Regeringscommissaris Informatiehuishouding. Hij is aangesteld met als doel de uitvoering van het actieplan ‘Open op orde’ aan te jagen. Over de periode 2013-2021 was hij ombudsman voor de metropoolregio Amsterdam. Eerder was hij onder meer verbonden aan PBLQ (het toenmalige Expertise Centrum). Zuurmond was voorts bijzonder hoogleraar ‘ICT en de toekomst van het openbaar bestuur’ aan de Rijksuniversiteit Leiden en universitair hoofddocent aan de TU Delft voor e-government and transformation.
Zuurmond heeft zijn leven in een behoorlijk rechte lijn geleefd. ‘Alleen nooit binnen de systemen. Nooit. Van huis uit heb ik een andere kijk meegekregen. Een dominee wordt gezien als een notabele, heeft gestudeerd en hoort bij de hogere lagen in de samenleving. Maar mijn ouders boden onderdak aan in elkaar geslagen heroïnehoertjes, zwaar verslaafde mensen waren bij ons thuis welkom. In het begin waren we als gezin straat- en straatarm. Ik ben in twee culturen opgegroeid, de intellectuele witte bovenkant en ook de onderkant van de samenleving, de plek van de outsiders.’
Naast de burger
Op initiatief van Zuurmond wordt gewerkt aan een wetsvoorstel voor een Algemene Informatiewet. De pijlers van de wet worden gevormd door rechten voor de burger, plichten van de overheid en sturing op een goede en eenduidige inrichting van de informatiehuishouding. Zuurmond werkt toe naar een ‘responsieve overheid’ – een overheid die naast de burger staat in plaats van tegenover hem. Zijn functie van regeringscommissaris overigens is in het leven geroepen als reactie op de Toeslagenaffaire. Het rapport ‘Ongekend onrecht’ gaf daar aanleiding toe.
Waarom is een Algemene informatiewet noodzakelijk overigens? Omdat bestaande wetten en regelingen allemaal een onderdeel of aspect van de informatiehuishouding regelen en het daardoor moeilijk is om de samenhang te overzien. In veel wet- en regelgeving staat hoe om te gaan met informatie. De wetgeving op het specifieke beleidsterrein (sociale zekerheid, belastingen, omgeving, om een paar voorbeelden te noemen) bepaalt welke gegevens verwerkt mogen of moeten worden. Daarnaast is er een aantal generieke informatiewetten en -regelingen die randvoorwaarden en eisen stellen aan de informatiehuishouding wat betreft openbaarheid, bewaartermijnen, hergebruik, toegankelijkheid, beveiliging en dergelijke. Denk aan de Archiefwet 1995, de Wet open overheid (Woo), de Wet hergebruik overheidsinformatie, de basisregistratiewetten en de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).
De Algemene Informatiewet die Zuurmond voor ogen staat, moet meer samenhang brengen in die bestaande wet- en regelgeving op het gebied van informatievoorziening en -huishouding. Waarbij aangetekend: ‘Het is niet de bedoeling de bestaande wetgeving samen te voegen of te vervangen. Wat me opvalt: de waarde van het primaire proces, die vergeten wij soms helemaal.’
Het primaire proces van de Inspectie voor Leefomgeving en Transport is heel anders dan het primaire proces van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Daarom beoogt Zuurmond een uitwerking van de wettelijke normen naar soorten werkprocessen. Daarbij staat de werksoort centraal en niet de organisatie. Hij definieert zes werksoorten: 1.Maken van beleid en wetgeving; 2. Uitvoeren van beleid en wetgeving (waaronder dienstverlening); 3. Inspectie en handhaving; 4. Kennisopbouw en -uitwisseling; 5. Bijhouden van administraties/basisregistraties; 6. Bedrijfsvoering (PIOFACH: Personeel, Informatievoorziening, Organisatie, Automatisering, Communicatie, Huisvesting).
Maatschappelijk debat
Bij de totstandkoming van de wet heeft Zuurmond zoveel mogelijk mensen willen betrekken. Hij spreekt dan ook van een multidisciplinaire voorbereiding van het wetsvoorstel. ‘Hier op het departement loop je het risico dat je heel erg naar binnen gezogen wordt. Ik vind dat je over dit wetsvoorstel een maatschappelijk debat moet voeren.’
En dus is hij bijvoorbeeld een digitale briefwisseling gestart over informatiehuishouding met personen binnen het overheidsdomein aan de hand van prikkelende stellingen. Zo ook aan de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) waarbij hij expliciet verwijst naar hoe de Belgische Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid omgaat met data van burgers. Uitgangspunt is daar dat de overheid al zo veel van een burger weet, en al zo vaak om informatie heeft gevraagd, dat het bij een aantal dienstverleningsprocessen beter is om de dienst ongevraagd te leveren.
In Nederland doen we dat veel te weinig, en vragen we elke keer aan die burger om een aanvraag in te dienen, waarna we om bewijsstukken vragen, stelt Zuurmond. ‘Achteraf kijken we wel in andere overheidscomputers om te controleren of de burger een eerlijke aanvraag heeft ingediend. Is het niet beter om op basis van bestaande informatie die rechten gewoon toe te kennen, zonder bewijsstukken en zonder controle achteraf?’ Hij vraagt zich af of dit niet veel effectiever is in termen van reductie niet-gebruik, terugdringen armoede, bestrijding administratieve lasten, toegankelijkheid van de overheid en – uiteindelijk – het vertrouwen van burgers in die overheid. ‘Wat het voor de AP lastig maakt is dat deze enerzijds de rol van toezichthouder heeft, en een toezichthouder moet streng zijn, en anderzijds een adviesfunctie heeft in relatie tot nieuwe wetgeving. Daar wringt het. Wellicht zou het scheiden van die twee taken, toezichthouder en adviseur, helpen.’
Andere initiatieven die Zuurmond is gestart voor het voeren van het maatschappelijk debat zijn zogenaamde ‘keukentafelsessies’ (met bestuurders, informatieprofessionals, architecten en juristen) en ‘open donderdagen’. Noem het netwerken met de ramen, deuren en de mind open. ‘Op tal van onderwerpen spelen er deelvraagstukken en er zijn zat interessante mensen die daarover iets kunnen zeggen. Maar wat doe je normaal gesproken als beleidsmaker:? Dan ga je twee uurtjes praten en koffiedrinken. Dat is in de beslotenheid en dat heet dan beleidsintimiteit. Maar zoals ik al zei: we zijn bezig met een maatschappelijk vraagstuk.’
Zijn er voorbeelden waarvan je zegt: daar begint de informatiehuishouding goed te draaien?
‘Ik vind de RDW (de voormalige Rijksdienst voor het Wegverkeer – red.) een goed voorbeeld. Zij regelen in een heel groot netwerk de informatie-uitwisseling rondom autogebruik. In dat netwerk zitten sloopbedrijven, een Centraal Bureau voor de Motorrijtuigenbelasting, verzekeraars en dat doen ze op een heel elegante manier. Ze hebben applicatie op applicatie een primair proces ontworpen. Als een garagebedrijf in hun systeem de overname van een auto registreert, dan gaat er onder water – zonder dat die garagehouder ook maar iets hoeft te doen – een berichtje naar andere partijen in het netwerk dat om twee minuten over twaalf die auto van de tenaamstelling van de klant is afgehaald. En als die auto om drie over twaalf een boete krijgt, dan gaat die niet meer naar de vorige eigenaar. Dat gebeurt zonder enige administratieve handeling, omdat ze dit applicatie op applicatie hebben geregeld.’
Macht
De basis hiervoor werd gelegd eind jaren tachtig bij de introductie van het nationaal kentekenregister, stelt Zuurmond. Hij lacht: ‘Leuk detail: ze zijn ook de enigen die in die tijd naar BZK (het toenmalige departement van Binnenlandse Zaken – red.) hebben geluisterd. En waarom? Omdat het ingenieurs zijn. De rest van de overheid, daar zitten juristen. Die willen kloppende wetten hebben, of het werkt in de uitvoering interesseert ze in feite niet, als het op papier maar klopt. Daar hebben ingenieurs niks mee. BZK had in die jaren nog macht op het terrein van ICT. Bas Brussaard stuurde gewoon de minister terug de ministerraad in. Die zei gerust: ‘Je hebt de minister van Financiën laten lopen met die applicatie, dat gaat hier niet gebeuren, je zegt maar dat-ie het anders moet doen’. En dat gebeurde. Als gevolg van een volstrekt misvatte invulling van het begrip ‘integraal management’ werd daarna afscheid genomen van de mainframes en kwamen de mini’s en begon iedereen zelf te fröbelen en werd het drie keer zo duur en drie keer zo slecht.’
Zuurmond noemt ook het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) als voorbeeld. “Heel interessant: die hebben ICT en de wetgeving in samenhang ontworpen. Dat gebeurt in andere vakgebieden vaak niet. Bij de RDW trouwens wel, realiseer ik mij. Bij andere domeinen is het meestal eerst beleid maken, de plannen worden daarna bij een jurist over de muur gegooid, vervolgens bij de uitvoeringsorganisaties en dan nog een keer bij de IT. Je kent dat spelletje van kleine kinderen in een kring en dat ze dan elkaar informatie in het oor moeten fluisteren? Dat is wat gebeurd. Veel ruis, even los van het tijdverlies.”
Hij wil in de Informatiewet ook dat de bevoegdheden van de CIO Rijk en de CIO’s van de departementen beter worden geregeld, dito de bevoegdheden van de minister en staatssecretaris. “De mate waarin er op dit moment sturing gegeven kan worden is te laag. Te weinig doorzettingsmacht, ja. Eigenlijk wil ik gewoon terug naar de jaren tachtig toen BZK bepaalde applicatieontwikkeling gewoon kon tegenhouden in de ministerraad. Kón gewoon. Maar nu doen we heel veel één op één. We hebben allemaal relaties met software ontwikkelaars en eigenlijk per afdeling per applicatie doen we dan een inkoop. Dus ook om die reden wil ik een aantal sturende bevoegdheden. En dan kom ik ook bij de architectuur. Je hebt eigenlijk nieuwe architectuur nodig. Hoe ziet die proactieve, responsieve overheid er dan uit? Hoe ziet dienstverlening er dan uit? Die architectuur wil ik inrichten naar een aantal soorten werk, en dus niet naar de organisaties. Dus, ik heb een architectuur voor proactieve dienstverlening, ik heb een architectuur voor handhaving, ik heb een architectuur voor inspectie. En vervolgens kan de minister zeggen: ‘Ik zie hier een bouwopdracht voor een x-, y- of z-applicatie en ik leg hem even langs de architectuur afspraken voor handhaving’. En voldoet dat aan de architectuur, dan mag die aanbesteding door.’
Twintig jaar na het verschijnen van ‘De infocratie’ waarin hij stelde ‘Nu informatietechnologie zo wijd verspreid in gebruik raakt, vraagt dat om een transformatie van een verticaal politiek-bestuurlijke, bureaucratische overheid naar een horizontaal, integraal samenwerkende overheid’, lijkt de cirkel voor Zuurmond voltrokken.
Dit artikel is ook te lezen in GOV magazine nummer 20 van Eviden.
