Dit artikel is de start van een serie over de ict bij het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen). Geen organisatie – ook niet de Belastingdienst – heeft in zijn geschiedenis zoveel mislukte ict-projecten op zijn kerfstok waar het gaat om de vervanging of modernisering van zijn primaire systemen: WW, WIA, Ziektewet en 'arbeidsvoorziening'. Maar nu, vijftien jaar na de laatste poging tot vernieuwing, is het UWV weer begonnen met een omvangrijk en ingrijpend vernieuwingstraject – en dat in de diepst mogelijke stilte.
In maart van dit jaar had Computable een primeur: het UWV had besloten om een kolossaal softwarecontract van 65 miljoen euro te gunnen aan 8vance, een kleine ict-specialist met enkele tientallen werknemers in Nederland en Roemenië. Zelfs na aftrek van BTW en rekening houdend met een looptijd van 14 jaar is zoiets heel bijzonder. Het softwarecontract heeft volgens Computable betrekking op ‘bemiddelingstechnologie’ en meer specifiek op het systeem Sonar, een erkend hoofdpijndossier van het UWV.
Aan de gunning van zo’n grote opdracht gaat een heel aanbestedingstraject vooraf en wie goede contacten binnen het UWV heeft, kan dat op afstand enigszins volgen. Het verloop van deze aanbesteding was héél bijzonder. Op hoofdlijnen gebeurde het volgende:
- UWV zit met betrekking tot zijn arbeidsmarktfunctie (werkzoekenden bemiddelen en re-integreren) met een enorm ict probleem. Drie met elkaar vervlochten kernsystemen – Sonar, WBS en Werk.nl – moeten al jaren worden gemoderniseerd en liefst vervangen.
- UWV doet een Europese aanbesteding voor de bemiddelingsfunctie, een onderdeel van deze Siamese drieling. Geïnteresseerde partijen krijgen het beeld mee dat de contractwaarde niet hoger moet uitkomen dan zeven miljoen euro. Voor de kernfunctie van bemiddelen, matchen, is dat redelijk, maar niet voor alles dat met bemiddeling te maken heeft.
- UWV loopt tot zijn eigen verbijstering aan tegen een partijtje genaamd 8Vance dat in één gloednieuwe, eigen softwaresuite het overgrote deel van de drie UWV-systemen kan vervangen. 8Vance voldoet echter niet aan een van de eisen in de aanbestedingsvoorwaarden en valt daardoor in eerste instantie af.
- UWV gaat na interne juridische besluitvorming, heftige interne discussies en uitgebreide bestudering van de 8Vance-software toch in zee met 8Vance. De veel uitgebreidere functionaliteit van de software rechtvaardigt volgens UWV een contractbedrag dat bijna tien keer hoger uitvalt dan eerder aangegeven.
- Geen van de afgewezen partijen, waaronder WCC, de bestaande leverancier van match-software, tekent protest aan tegen de ongebruikelijk verlopen aanbesteding, wat het beeld bevestigt dat UWV binnen de wetgeving is gebleven.
- In oktober of november 2023 (ongeveer nu dus) moet een eerste deel van de 8Vance software in productie komen. Behalve een modern systeem met superieure functionaliteit kan dan ook een begin worden gemaakt met het uitfaseren van de kostbare bestaande systemen, Sonar voorop.
Met stomheid geslagen
Voor kenners van de systemen, de bedrijfscultuur en de twintigjarige geschiedenis van het UWV is wat er gebeurt haast ongelooflijk. Deze aanbesteding is een breuk met bijna alles wat bij UWV normaal is.
Immers:
- Nadat alle pogingen om de primaire systemen van het UWV in de jaren ’00 zijn mislukt, heeft UWV het opgegeven om dergelijke systemen te vervangen. Na veertien jaar sleutelen aan stokoude systemen is dit een trendbreuk van jewelste.
- Primaire systemen zijn bij UWV maatwerk. De enige uitzondering een rond 2006 grondig verbouwd Siebel-pakket. Het resultaat, Sonar, is een giftige combinatie van niet meer ondersteunde standaard software, ingebed in een berg aan maatwerk om het voor UWV geschikt te maken. Ook 8Vance levert een standaard softwarepakket, maar deze keer denkt UWV dat het confectiepak bijna zonder aanpassingen past voor de UWV-dienstverlening. (Als dat waar blijkt – en ik ben sceptisch – dan is die 65 miljoen een koopje.)
- UWV doet grote ict-zaken exclusief met de grootste partijen, zoals Capgemini, CGI, IBM. Dat deze grote projecten een sterke neiging hebben om financieel te ontsporen (IBM) of totaal te mislukken (Capgemini, CGI) is irrelevant. Jezelf binden aan een voor UWV-begrippen micro-bedrijf als 8Vance, dat zelfs geen partnerships heeft met grote ict-partijen, is bijna zonder precedent. (De uitzondering was een ict-flop van achttien miljoen euro met het bedrijf Be Informed.)
- 8Vance heeft, zover mij bekend, geen implementaties van zijn standaardpakket bij een grote speler op de arbeidsmarkt. In veel opzichten is UWV dus de launching customer voor 8Vance. Niet alleen UWV maar elke grote organisatie zou tien keer nadenken voordat ze een beslissing nemen zoals het UWV die heeft genomen.
Los van dit alles speelt bij het UWV het probleem dat er allerlei interne en externe spelers met feitelijk een vetorecht zijn. De UWV-divisie die het 8Vance systeem gaat gebruiken is UWV WERKbedrijf. Maar er is ook een centrale UWV-divisie, de CIO office, die moet instemmen. En een divisie Klant en Service (K&S), die alles te zeggen heeft over de voor de klant zichtbare ict. En een divisie Gegevensdiensten die gaat over alle gegevens die UWV-breed relevant zijn. En dan is er ook nog een ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waar ze dondersgoed weten dat grote ict-projecten bij het UWV slecht aflopen. En, o ja, het UWV heeft ook een raad van bestuur die de doorgaans met elkaar vechtende partijen een beetje bij elkaar moet houden. Dat in zo’n bedrijfsomgeving zo’n ingrijpende beslissing kan vallen is een wonder op zichzelf.
‘Don’t mention the aanbesteding’
Als UWV-kenner en ict’er die zo’n tien jaar voor UWV Werkbedrijf heeft gewerkt, heb ik het aanbestedingsavontuur met toenemende verbijstering maar ook met sympathie gevolgd. Enkele managers bij UWV WERKbedrijf hebben enorm hun nek uitgestoken om na jaren stilstand iets te doen aan de peperdure en niet-functionerende systemen waarmee UWV de arbeidsmarkt bedient. Als 8Vance zijn beloften waarmaakt dan is dit voor het UWV een ict-revolutie die naar veel meer smaakt. Als er één ict-project de belangstelling van de (vak)pers en het publiek verdient dan is dit het.
Toch heb ik de verleiding weerstaan om eerder over dit nieuwe hoofdstuk in de ict-geschiedenis van UWV te schrijven. En UWV zelf doet er ook alles aan om het project uit de pers te houden. De redenen daarvoor zijn deels dezelfde: UWV heeft een flinke draai moeten maken om 8Vance het contract te kunnen gunnen. Ik heb lang geleden bij het UWV al eens gezien hoe deze ‘wanwetgeving’ innovatie frustreert en kleinere, innovatieve partijen benadeelt. Publiciteit kon tot voor kort alleen maar schade opleveren, maar de tijd om naar de rechter te stappen is nu verstreken. Voor juridisch geïnteresseerden verwijs ik naar recente blogposts (hier de laatste) van mede UWV-kenner Marc Drees.
De 65.000.000-vraag: gaat het UWV/8Vance project slagen?
Afgaande op ruim twintig jaar UWV geschiedenis kunnen we stellen dat de kans ongeveer nul is dat de vervanging van de arbeidsmarktsystemen een succes wordt. Elke poging van het UWV om primaire systemen te vernieuwen is immers geflopt. Maar dat is te kort door de bocht. Wat we ondertussen wel weten is dat de implementatieplanning een lachertje is en natuurlijk is dat een slecht teken. Een eerste stuk 8Vance software zou rond dit moment operationeel moeten komen, maar uit UWV-kringen hoor ik nu dat deze mijlpaal niet voor 2025 – dik één jaar vertraging – gaat worden bereikt. De oorzaak zou overigens niet liggen de techniek van 8Vance, maar in intern UWV-geruzie, maar ook dat kan funest zijn.
Met de kennis van nu verwacht ik dat de kans op een mislukking groter is dan de kans op een succesvolle afloop. Maar eigenlijk is dit een valse tegenstelling. Er bestaat een derde uitkomst die het meest waarschijnlijk is. Bij deze uitkomst verdwijnt geen van de bestaande, stokoude systemen volledig, maar komt er een systeem bij: moderne software van 8Vance gekoppeld aan restanten van de stokoude systemen Sonar, WBS en Werk.nl. Innovatie aan de voorkant en tegelijk meer (soorten) software, meer data-kopieën en meer koppelvlakken aan de achterkant.
Bij dit scenario gaat het UWV niet naar minder maar naar meer software- en data-chaos; weinig extra functionaliteit ten koste van veel meer code en complexiteit. De complexiteit van de bestaande systemen die door het 8Vance-pakket moeten worden vervangen blijkt dan zo groot dat vervanging uitmondt in het ongemoeid laten van delen van de bestaande systemen. UWV eindigt dan met officieel een geslaagd project dat volgens de ict’ers (en de boekhouders) een mislukking is – zoiets als SPEER bij Defensie of het Toeslagensysteem bij de Belastingdienst. Dát is als UWV-kenner mijn inschatting en ik hoop hartstochtelijk dat ik er naast zit.
Een artikelserie. Waarom een serie?
Het is ondoenlijk om in één behapbaar artikel alle valkuilen te bespreken die UWV en 8Vance gaan tegenkomen. Er speelt bij dit project werkelijk van alles: Doet het 8vance pakket echt alles wat het UWV wil? Gaat het pakket performen bij massaal gebruik? Gaat de 8Vance-software aantoonbaar beter matchen dan de UWV-systemen nu doen? Kan 8Vance de support leveren of wordt het straks toch weer een Capgemini- of CGI-project? Hoe ziet de implementatiestrategie er uit: big bang of stapsgewijs? Kunnen de gemeenten die nu met Sonar en WBS werken, ook met 8Vance uit de voeten? Voldoet de 8Vance- software – supermoderne artificiële intelligentie (ai)! – aan de Europese ai en GDPR wetgeving? Gaan de UWV-architecten (de organisatie zit er vol mee) zich als vanouds overal mee bemoeien?
Behalve deze en andere valkuilen weten we ondertussen wel dat dit een langlopend traject gaat worden. UWV zegt ‘na 2025’ of ‘niet voor 2026’ en nu al kunnen we daar een jaar bij optellen. Ik ga zelf uit van 2030, tenzij UWV al in een vroeg stadium kiest voor het scenario waar ik voor vrees. Bij leven en welzijn hoop ik van dit avontuur verslag te kunnen doen. Het wordt sowieso leerzaam.
En tenslotte is het voor belangstellende lezers belangrijk om een complex verhaal in samenhang te lezen te krijgen. Voor Computable heb ik dat tussen 2013 en 2017 al eens gedaan met een ander project, de modernisering van de bevolkingsadministratie. De tijdbalk die Computable daarover publiceerde is nog steeds een handige ingang voor wie nog eens wil nalezen hoe de overheid ruim honderd miljoen euro verspilde aan een ict-project waarvan glashelder was dat het op een mislukking zou uitdraaien. Dit UWV -project is veel interessanter en loopt hopelijk beter af.
Voorbij UWV: toenemende ict complexiteit en code-chaos speelt overal
Natuurlijk is het, zoals altijd, mijn bedoeling dat mensen iets opsteken van dit soort projecten. Om dat goed te kunnen doen moet je als lezer niet alleen iets van ict of arbeidsmarkt-software begrijpen, maar beslist ook van de context – organisatie, cultuur, wetgeving, enzovoorts – waarin een project zich afspeelt. Wat daarbij echter steeds speelt is dat het kernprobleem bij het UWV – sterk verouderde software en steeds toenemende complexiteit zonder veel extra nuttige functionaliteit – bij alle grote organisaties speelt. Ook ict’ers en niet ict’ers buiten het UWV kunnen veel opsteken van het avontuur waaraan UWV nu is begonnen.
Het zou daarom heel mooi zijn wanneer het UWV zou stoppen met zijn zwijgbeleid over dit spannende en leerzame ict-project en de luiken voor iedereen volledig openzet. We gaan het de komende jaren zien!
Reactie UWV
UWV is nog gevraagd om een reactie op dit artikel maar een woordvoerder laat weten ‘daar voor nu af te zien’.
“Los van dit alles speelt bij het UWV het probleem dat er allerlei interne en externe spelers met feitelijk een vetorecht zijn.”
Een kenner van organisaties zoals het UWV weet dan ook dat veel ICT-projecten vooral mislukken doordat de status quo van de ingehuurden op alle manieren gehandhaafd zullen worden. Een euvel wat Ton Elias ook al onderkende want de uurtje-factuurtje business gaat niet om het bieden van een oplossing maar om de tijd die geschreven kan worden aan het benoemen van de problemen. Zo’n 10 jaar ingehuurd worden gaat om het bouwen van een koninkrijk want de loyaliteit van ingehuurden ligt uiteindelijk niet bij de opdrachtgever.
Jezelf binden aan een voor UWV-begrippen micro-bedrijf als 8Vance, dat zelfs geen partnerships heeft met grote ICT-partijen, is dan ook niet zonder precedent als we kijken naar de contracten welke om de inhuur gaan. Nu zit er een groot verschil in de clausules voor de inspanningsverplichtingen want het klinkt als verfrissend om het anders te doen met resultaatverplichtingen. Ik heb me niet verdiept in de aanbesteding maar na 20 jaar ICT faalindustrie van olifanten die dansen met olifanten gaat het om matchingsalgoritmen op basis van AI, Big Data en ongestructureerde datapunten. Dat is een compleet andere wereld dan SPEER wat om een ERP systeem gaat. Of de algoritmen van 8vance ook aangemeld worden in het Algoritmeregister lijkt me een interessanter dan opinie vanaf de zijlijn omdat de ICT niet faalt maar de organisatie.
@Een Oudlid : de schuld bij de “ingehuurden” leggen is veel te kort door de bocht.
Een wildgroei aan ingehuurden is slechts een symptoom van een falend opdrachtgeverschap.
En langdurig falend ‘Goed Opdrachtgeverschap’ is een aspect dat bij de Cie. Hermans maar zeer beperkt uit de verf kwam. Ik heb het uiteindelijke rapport dan ook matig genoemd.
In deze serie over het UWV hoop ik dat Veldwijk niet alleen maar naar de ICT-technische kant zal kijken.
Niet alleen is de UWV-problematiek vele malen omvangrijker, ook zijn de overeenkomsten met andere grote overheids-ICTprojecten significant. Inderdaad, ‘ICT-projecten bestaan niet’.
Ook wel interessant om eens de vacature-functiebeschrijvingen te lezen. Doorgaans heeft de betreffende ‘Corporate recruiter’ geen benul waar hij/zij om vraagt.
Zichzalf respecterende ITers weten het. Cowboys ook.
Eens of oneens concludeerde cie. Elias dat de (rijks)overheid kennis mist en daarom externe expertise in moet huren en met name de externen op strategische posities – zie eigen woorden van René Veldwijk – werden als een risico gezien. In het land der blinden is éénoog koning want een goed opdrachtgeverschap wordt nogal troebel als we de belangenverstrengelingen in overweging nemen. Mijn matchingalgoritme linkt Marc Drees aan WCC, één van de afgewezen partijen die ook niet tot de grote jongens behoord waardoor er dus sprake is van wij van WCC-eend adviseren WCC-eend.
Kort door de bocht of recht op het doel af is de bron van René misschien wat vooringenomen want het beeld van een TCV van 7 miljoen lijkt me om een verkeerde analyse van de beoordelingsmethodiek te gaan. EMVI van minimale functionaliteit tegen laagste prijs of de kwaliteit van maximale functionaliteit tegen een marktconforme prijs gaat opmerking over de interne juridische besluitvorming, alle heftige interne discussies en een uitgebreide bestudering van de software dan ook vooral om de gebruikelijke FUD.
Kort door de bocht of recht op het doel af zit corporate recruiter niet te zoeken in de kaartenbak van UWV maar maakt veelvuldig gebruik van de matchingalgoritmen van LinkedIN. Wat betreft het succes van kaartenbak vol onbemiddelbaren staat de zijlijn niet meer vol in het leven als het om het sociale domein gaat. Hangmat van een uitkering is vaak te verkiezen boven een slecht betaalde baan want maatschappelijk maak ik me meer druk om de vele Oost-Europese namen op de loonlijst bij 8Vance. If you pay peanuts…
“Eigen software suite het overgrote deel van de drie UWV systemen kan vervangen”. Dat kan ook betekenen dat met name het pre-sales traject optimaal bediend is. Hoeft natuurlijk helemaal niet. Het hangt ervan af welke technische levensduur verwacht kan worden van welke onderscheidbare onderdelen dan ook maar van de geboden onderliggende technologie. René zou mij een plezier doen als hij daar in volgende artikelen dieper op ingaat.
Kijk aan verzoeknummers. P.J.Westerhof zou in de verhalen graag iets zien van de niet ICT-technische kant en Rob Koelhuis wil dat er meer naar de technische levensduur gekeken wordt. Doe mij maar goed opdrachtgeverschap want dat gaat om realistische doelstellingen en niet alleen om het budgetbeheer als het om het managen van de verwachtingen. Want wat betreft het identificeren en eventueel beheren van de risico’s geeft René al een paar interne en externe risico’s.
“Bij deze uitkomst verdwijnt geen van de bestaande, stokoude systemen volledig, maar komt er een systeem bij: moderne software van 8Vance gekoppeld aan restanten van de stokoude systemen Sonar, WBS en Werk.nl. Innovatie aan de voorkant en tegelijk meer (soorten) software, meer data-kopieën en meer koppelvlakken aan de achterkant.”
Nou, nou, nou, ik zou het anders willen beschrijven : Achter de schermen is hard gewerkt aan een gedistribueerd geheel van tightly/loosely coupled front/backend systemen. Zo werken oude en nieuwe, best of breed systemen en platforms optimaal samen voor een nog betere clientbeleving. Met de lessen uit het verleden samen met het nieuwe elan, worden kosten nog moeite gespaard om de samenleving eindelijk te kunnen geven waar zij al zo lang recht op heeft. Aan de slag met deze nieuwe aanpak. Geen tijd te verliezen.
Vele reageerders reageren weer met veel woorden en termen die ze zelf niet voldoende begrijpen. jullie demonstreren nu net precies wat er mis is met NL: gebakken lucht, buzzwords en kereltjes met ego’s die het wel komen vertellen? vraagt het eens aan Chat-GPT zou ik suggereren :).
In de ict geldt dat als je een term gebruikt en je er je geld mee verdient, je de term blijkbaar voldoende begrijpt. Meer dan dat is overigens niet lean en neigt naar goldplating 🙂
Het is altijd fijn dat de Statler en Waldorf van Computable zo lekker conservatief zijn met hun commentaar waardoor de verwachtingen niet op de merites van mogelijke uitkomsten gewogen worden maar op de wenselijkheid ervan. Taalkundig klinkt dat cryptisch maar achter de tightly/loosely coupled front/backend systemen ligt een zee van mogelijkheden als het gaat om de beperkingen van business regels in de code van applicaties. In de buzzword bingo staat AI op nummer één want een hogere cognitieve vaardigheid gaat om de concepten die niet direct waarneembaar zijn, abstract denken gaat niet om het patchen van systemen:
“Insanity is doing the same thing over and over again and expecting different results.” – A. Einstein.
Passende schoenen had ik al gewezen op vooringenomenheid van René op basis van een mogelijk niet onafhankelijke bron want bij transparantie en verantwoordingsplicht zonder vooraf in conclusies te springen gaat het niet om het geld maar het resultaat. Maatschappelijk staat werk hoog op de agenda maar hoe zit het met het onbetaalde werk als we kijken naar wat er mis is met NL?
Wat betreft stokoude systemen van Statler en Waldorf proef ik in de reacties een emotie die om de zijlijn gaat, op grond van de emoties zou ik zeggen dat twee reageerders mijlenver van de maatschappij afstaan. Ze klinken dan ook beiden als de ambtenaren op een loket want aangaande een arbeidsmarktfunctie lijkt UWV-werkbedrijf me meer een instantie van de uitkering als ik kijk naar het netwerken via een andere bemiddeling. Ik zie graag een opinie van SWA over wat er allemaal mis is met NL want vanuit een maatschappelijke betrokkenheid heb ik een andere mening. Het is dan ook nogal hautain om de kennis van anderen ter discussie te stellen, ChatGPT geeft me veelal gelijk als ik doorvraag op onderwerpen door hogere cognitieve vaardigheden welke het loketdenken overstijgen.
Statler en Waldorf kijken naar dezelfde show en zien er de lol wel van in.
Concepten die niet direct waarneembaar zijn, klinkt mij als de nieuwe kleren van de keizer.
Beetje als de paradox van marktmechanisme verheerlijken maar steunen op het vrijwilligerswerk.
Wat dat betreft kan men het doen met een applausje van anderen en wat hautain kennis van anderen ter discussie stellen een applausje voor jezelf 🙂