Dit artikel is de start van een serie over de ict bij het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen). Geen organisatie – ook niet de Belastingdienst – heeft in zijn geschiedenis zoveel mislukte ict-projecten op zijn kerfstok waar het gaat om de vervanging of modernisering van zijn primaire systemen: WW, WIA, Ziektewet en 'arbeidsvoorziening'. Maar nu, vijftien jaar na de laatste poging tot vernieuwing, is het UWV weer begonnen met een omvangrijk en ingrijpend vernieuwingstraject – en dat in de diepst mogelijke stilte.
In maart van dit jaar had Computable een primeur: het UWV had besloten om een kolossaal softwarecontract van 65 miljoen euro te gunnen aan 8vance, een kleine ict-specialist met enkele tientallen werknemers in Nederland en Roemenië. Zelfs na aftrek van BTW en rekening houdend met een looptijd van 14 jaar is zoiets heel bijzonder. Het softwarecontract heeft volgens Computable betrekking op ‘bemiddelingstechnologie’ en meer specifiek op het systeem Sonar, een erkend hoofdpijndossier van het UWV.
Aan de gunning van zo’n grote opdracht gaat een heel aanbestedingstraject vooraf en wie goede contacten binnen het UWV heeft, kan dat op afstand enigszins volgen. Het verloop van deze aanbesteding was héél bijzonder. Op hoofdlijnen gebeurde het volgende:
- UWV zit met betrekking tot zijn arbeidsmarktfunctie (werkzoekenden bemiddelen en re-integreren) met een enorm ict probleem. Drie met elkaar vervlochten kernsystemen – Sonar, WBS en Werk.nl – moeten al jaren worden gemoderniseerd en liefst vervangen.
- UWV doet een Europese aanbesteding voor de bemiddelingsfunctie, een onderdeel van deze Siamese drieling. Geïnteresseerde partijen krijgen het beeld mee dat de contractwaarde niet hoger moet uitkomen dan zeven miljoen euro. Voor de kernfunctie van bemiddelen, matchen, is dat redelijk, maar niet voor alles dat met bemiddeling te maken heeft.
- UWV loopt tot zijn eigen verbijstering aan tegen een partijtje genaamd 8Vance dat in één gloednieuwe, eigen softwaresuite het overgrote deel van de drie UWV-systemen kan vervangen. 8Vance voldoet echter niet aan een van de eisen in de aanbestedingsvoorwaarden en valt daardoor in eerste instantie af.
- UWV gaat na interne juridische besluitvorming, heftige interne discussies en uitgebreide bestudering van de 8Vance-software toch in zee met 8Vance. De veel uitgebreidere functionaliteit van de software rechtvaardigt volgens UWV een contractbedrag dat bijna tien keer hoger uitvalt dan eerder aangegeven.
- Geen van de afgewezen partijen, waaronder WCC, de bestaande leverancier van match-software, tekent protest aan tegen de ongebruikelijk verlopen aanbesteding, wat het beeld bevestigt dat UWV binnen de wetgeving is gebleven.
- In oktober of november 2023 (ongeveer nu dus) moet een eerste deel van de 8Vance software in productie komen. Behalve een modern systeem met superieure functionaliteit kan dan ook een begin worden gemaakt met het uitfaseren van de kostbare bestaande systemen, Sonar voorop.
Met stomheid geslagen
Voor kenners van de systemen, de bedrijfscultuur en de twintigjarige geschiedenis van het UWV is wat er gebeurt haast ongelooflijk. Deze aanbesteding is een breuk met bijna alles wat bij UWV normaal is.
Immers:
- Nadat alle pogingen om de primaire systemen van het UWV in de jaren ’00 zijn mislukt, heeft UWV het opgegeven om dergelijke systemen te vervangen. Na veertien jaar sleutelen aan stokoude systemen is dit een trendbreuk van jewelste.
- Primaire systemen zijn bij UWV maatwerk. De enige uitzondering een rond 2006 grondig verbouwd Siebel-pakket. Het resultaat, Sonar, is een giftige combinatie van niet meer ondersteunde standaard software, ingebed in een berg aan maatwerk om het voor UWV geschikt te maken. Ook 8Vance levert een standaard softwarepakket, maar deze keer denkt UWV dat het confectiepak bijna zonder aanpassingen past voor de UWV-dienstverlening. (Als dat waar blijkt – en ik ben sceptisch – dan is die 65 miljoen een koopje.)
- UWV doet grote ict-zaken exclusief met de grootste partijen, zoals Capgemini, CGI, IBM. Dat deze grote projecten een sterke neiging hebben om financieel te ontsporen (IBM) of totaal te mislukken (Capgemini, CGI) is irrelevant. Jezelf binden aan een voor UWV-begrippen micro-bedrijf als 8Vance, dat zelfs geen partnerships heeft met grote ict-partijen, is bijna zonder precedent. (De uitzondering was een ict-flop van achttien miljoen euro met het bedrijf Be Informed.)
- 8Vance heeft, zover mij bekend, geen implementaties van zijn standaardpakket bij een grote speler op de arbeidsmarkt. In veel opzichten is UWV dus de launching customer voor 8Vance. Niet alleen UWV maar elke grote organisatie zou tien keer nadenken voordat ze een beslissing nemen zoals het UWV die heeft genomen.
Los van dit alles speelt bij het UWV het probleem dat er allerlei interne en externe spelers met feitelijk een vetorecht zijn. De UWV-divisie die het 8Vance systeem gaat gebruiken is UWV WERKbedrijf. Maar er is ook een centrale UWV-divisie, de CIO office, die moet instemmen. En een divisie Klant en Service (K&S), die alles te zeggen heeft over de voor de klant zichtbare ict. En een divisie Gegevensdiensten die gaat over alle gegevens die UWV-breed relevant zijn. En dan is er ook nog een ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid waar ze dondersgoed weten dat grote ict-projecten bij het UWV slecht aflopen. En, o ja, het UWV heeft ook een raad van bestuur die de doorgaans met elkaar vechtende partijen een beetje bij elkaar moet houden. Dat in zo’n bedrijfsomgeving zo’n ingrijpende beslissing kan vallen is een wonder op zichzelf.
‘Don’t mention the aanbesteding’
Als UWV-kenner en ict’er die zo’n tien jaar voor UWV Werkbedrijf heeft gewerkt, heb ik het aanbestedingsavontuur met toenemende verbijstering maar ook met sympathie gevolgd. Enkele managers bij UWV WERKbedrijf hebben enorm hun nek uitgestoken om na jaren stilstand iets te doen aan de peperdure en niet-functionerende systemen waarmee UWV de arbeidsmarkt bedient. Als 8Vance zijn beloften waarmaakt dan is dit voor het UWV een ict-revolutie die naar veel meer smaakt. Als er één ict-project de belangstelling van de (vak)pers en het publiek verdient dan is dit het.
Toch heb ik de verleiding weerstaan om eerder over dit nieuwe hoofdstuk in de ict-geschiedenis van UWV te schrijven. En UWV zelf doet er ook alles aan om het project uit de pers te houden. De redenen daarvoor zijn deels dezelfde: UWV heeft een flinke draai moeten maken om 8Vance het contract te kunnen gunnen. Ik heb lang geleden bij het UWV al eens gezien hoe deze ‘wanwetgeving’ innovatie frustreert en kleinere, innovatieve partijen benadeelt. Publiciteit kon tot voor kort alleen maar schade opleveren, maar de tijd om naar de rechter te stappen is nu verstreken. Voor juridisch geïnteresseerden verwijs ik naar recente blogposts (hier de laatste) van mede UWV-kenner Marc Drees.
De 65.000.000-vraag: gaat het UWV/8Vance project slagen?
Afgaande op ruim twintig jaar UWV geschiedenis kunnen we stellen dat de kans ongeveer nul is dat de vervanging van de arbeidsmarktsystemen een succes wordt. Elke poging van het UWV om primaire systemen te vernieuwen is immers geflopt. Maar dat is te kort door de bocht. Wat we ondertussen wel weten is dat de implementatieplanning een lachertje is en natuurlijk is dat een slecht teken. Een eerste stuk 8Vance software zou rond dit moment operationeel moeten komen, maar uit UWV-kringen hoor ik nu dat deze mijlpaal niet voor 2025 – dik één jaar vertraging – gaat worden bereikt. De oorzaak zou overigens niet liggen de techniek van 8Vance, maar in intern UWV-geruzie, maar ook dat kan funest zijn.
Met de kennis van nu verwacht ik dat de kans op een mislukking groter is dan de kans op een succesvolle afloop. Maar eigenlijk is dit een valse tegenstelling. Er bestaat een derde uitkomst die het meest waarschijnlijk is. Bij deze uitkomst verdwijnt geen van de bestaande, stokoude systemen volledig, maar komt er een systeem bij: moderne software van 8Vance gekoppeld aan restanten van de stokoude systemen Sonar, WBS en Werk.nl. Innovatie aan de voorkant en tegelijk meer (soorten) software, meer data-kopieën en meer koppelvlakken aan de achterkant.
Bij dit scenario gaat het UWV niet naar minder maar naar meer software- en data-chaos; weinig extra functionaliteit ten koste van veel meer code en complexiteit. De complexiteit van de bestaande systemen die door het 8Vance-pakket moeten worden vervangen blijkt dan zo groot dat vervanging uitmondt in het ongemoeid laten van delen van de bestaande systemen. UWV eindigt dan met officieel een geslaagd project dat volgens de ict’ers (en de boekhouders) een mislukking is – zoiets als SPEER bij Defensie of het Toeslagensysteem bij de Belastingdienst. Dát is als UWV-kenner mijn inschatting en ik hoop hartstochtelijk dat ik er naast zit.
Een artikelserie. Waarom een serie?
Het is ondoenlijk om in één behapbaar artikel alle valkuilen te bespreken die UWV en 8Vance gaan tegenkomen. Er speelt bij dit project werkelijk van alles: Doet het 8vance pakket echt alles wat het UWV wil? Gaat het pakket performen bij massaal gebruik? Gaat de 8Vance-software aantoonbaar beter matchen dan de UWV-systemen nu doen? Kan 8Vance de support leveren of wordt het straks toch weer een Capgemini- of CGI-project? Hoe ziet de implementatiestrategie er uit: big bang of stapsgewijs? Kunnen de gemeenten die nu met Sonar en WBS werken, ook met 8Vance uit de voeten? Voldoet de 8Vance- software – supermoderne artificiële intelligentie (ai)! – aan de Europese ai en GDPR wetgeving? Gaan de UWV-architecten (de organisatie zit er vol mee) zich als vanouds overal mee bemoeien?
Behalve deze en andere valkuilen weten we ondertussen wel dat dit een langlopend traject gaat worden. UWV zegt ‘na 2025’ of ‘niet voor 2026’ en nu al kunnen we daar een jaar bij optellen. Ik ga zelf uit van 2030, tenzij UWV al in een vroeg stadium kiest voor het scenario waar ik voor vrees. Bij leven en welzijn hoop ik van dit avontuur verslag te kunnen doen. Het wordt sowieso leerzaam.
En tenslotte is het voor belangstellende lezers belangrijk om een complex verhaal in samenhang te lezen te krijgen. Voor Computable heb ik dat tussen 2013 en 2017 al eens gedaan met een ander project, de modernisering van de bevolkingsadministratie. De tijdbalk die Computable daarover publiceerde is nog steeds een handige ingang voor wie nog eens wil nalezen hoe de overheid ruim honderd miljoen euro verspilde aan een ict-project waarvan glashelder was dat het op een mislukking zou uitdraaien. Dit UWV -project is veel interessanter en loopt hopelijk beter af.
Voorbij UWV: toenemende ict complexiteit en code-chaos speelt overal
Natuurlijk is het, zoals altijd, mijn bedoeling dat mensen iets opsteken van dit soort projecten. Om dat goed te kunnen doen moet je als lezer niet alleen iets van ict of arbeidsmarkt-software begrijpen, maar beslist ook van de context – organisatie, cultuur, wetgeving, enzovoorts – waarin een project zich afspeelt. Wat daarbij echter steeds speelt is dat het kernprobleem bij het UWV – sterk verouderde software en steeds toenemende complexiteit zonder veel extra nuttige functionaliteit – bij alle grote organisaties speelt. Ook ict’ers en niet ict’ers buiten het UWV kunnen veel opsteken van het avontuur waaraan UWV nu is begonnen.
Het zou daarom heel mooi zijn wanneer het UWV zou stoppen met zijn zwijgbeleid over dit spannende en leerzame ict-project en de luiken voor iedereen volledig openzet. We gaan het de komende jaren zien!
Reactie UWV
UWV is nog gevraagd om een reactie op dit artikel maar een woordvoerder laat weten ‘daar voor nu af te zien’.
Hoe moeilijk kan een UWV systeem zijn? Het zijn toch gewoon een hele grote berg regeltjes die geïmplementeerd moeten worden.
Afgaande op andere artikelen op deze site zou dat perfect moeten kunnen met Low of zelfs No code systemen toch?
(of worden de low code systemen misschien iets te veel opgehemeld)
@PaVaKe, het low code system ChatGPT-4 in Data Analysis Mode kun je niet genoeg ophemelen. Je moet alleen even vragen rekening te houden met de gegeven tabelstructuur, aangeven dat je voorkeur geeft aan window functies boven cursor based iteraties, dat ie waar mogelijk even een xml-schilletje ergens omheen moet zetten als xml-functies ergens handig voor kunnen en je krijgt stored procedures waar je je hele verdere leven apetrots op zou zijn geweest als je ze zelf bedacht had. :-).
Heb maar eens een klant met tig TeraByte aan data. Die bespaart direct een vermogen op archiveringsoptimalisatie en apparatuur gebruik.
“Insanity is doing the same thing over and over again and expecting different results.” wordt ten onrechte toegeschreven aan Einstein.
Wat hij wél heeft gezegd is “We cannot solve our problems with the same thinking we used when we created them”.
Lijkt mij zeer van toepassing op zowel UWV als verantwoordelijke politiek.
@PaVaKe, implementeren van “een hele grote berg regeltjes” is precies de IT-faalindustrie waar we van af moeten.
Als strekking begrepen wordt dan doen de gekozen woorden er niet meer toe want begrijpend lezen gaat om het leggen van verbanden. Genoemde Statler en Waldorf zijn de karikatuur van mopperende oude mannetjes die naar de bühne kijken zonder te weten wat zich achter de coulissen afspeelt. De zee van mogelijkheden in de toenemende dementie van de overheid gaat om het preserveren van data. Ik citeer een toezichthouder die concludeert dat 15 jaar na Elias er niets veranderd is:
“In sneltreinvaart ontstaat er een gat in ons collectieve geheugen, omdat de digitale informatie onvoldoende zorgvuldig bewaard wordt. Dat is niet alleen een probleem voor de generaties na ons, maar ook voor organisaties die zich over hun daden moeten kunnen verantwoorden.”
Dezelfde toezichthouder constateert ook dat erg veel overheidsinformatie zonder behoud van enige context buiten de bestaande (digitale) kaders gebruikt en beheerd wordt, de Chain of Custody in het digitaal dossiergericht werken ontbreekt waardoor burgers op onrechtmatige gronden gecriminaliseerd worden door de overheid. En blockchain heeft zo z’n voordelen als het om het beheer van de data middels de metadata gaat, want die berg regels dient een doel als we kijken naar een verantwoordingsplicht.
De wereld van Systems of Record versus de wereld van Systems of Collaboration gaat om een organisatorische verandering in het samenwerken waarin zoiets als belangenverstrengeling interessant is. Statler en Waldorf zijn maatschappelijk dan ook de oude mannetjes die reageren vanuit hun eigen ervaringen want de nieuwe kleren van de keizer gaan om de maatschappelijke veranderingen. Marktmechanismen en een regulering van de markt gaat om een politieke ‘insanity’ van botsende systemen doordat Nederland meer een verenigingsland is dan een land van cowboys.
Leuk dat Jack weer reageert maar regels hebben als doel om orde in de chaos te brengen hoewel nut & noodzaak van sommige regels niet direct gezien wordt door het onbegrip wat er allemaal achter de coulissen gebeurt. Wat betreft de avonturen van Kuifje – lees René Veldwijk – wees ik op ‘Wij van WCC-eend, adviseren WCC-eend’ want de nieuwe kleren van de keizer gaat om transparantie. Want ‘o tempora, o mores’ is er vanuit de status quo een onveranderlijkheid welke om de behoudendheid van de macht gaat.
Oudlid, op Linkedin komen de laatste tijd veel boeiende discussies over ontologie voorbij, maar hier kan ik er helaas niets over zeggen.
Orde komt niet tot stand door regels maar door taal.
In de informatica verwijst begrip ontologie naar de formele representatie van kennis waarbij relaties tussen concepten worden gedefinieerd. Orde in de chaos door semantische betekenis is communicatie meer dan taal als je met andere woorden dezelfde boodschap over kunt brengen. Om te stellen dat orde niet tot stand komt door regels lijkt me dan ook een contradictio in terminis als we kijken naar een onderlinge relatie van het zijn en niet-zijn. Of in het geval van de kaartenbak van UWV, werk of geen werk want er is geen beter platform om een discussie over de binaire filosofie te voeren dan hier.