Moeizaam verlopen softwaretender UWV toch afgerond

Via een grote aanbesteding (met een geschatte waarde van 236,5 miljoen euro) wilde het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) een aantal partijen selecteren voor het leveren van standaard software en licentiebeheer in de komende jaren. Dat leek appeltje-eitje maar het draaide uit op een moeizame tenderprocedure. Uiteindelijk werden als leveranciers SoftwareOne en Centralpoint (tegenwoordig Dustin) aangetrokken en als licentiemanager Softline Solutions. In een reactie is het UWV het overigens niet eens met de kritiek.

De afgelopen tien jaar regelde KPN de inkoop van standaardsoftware. Met de afloop van dit contract in zicht koos het UWV voor een andere opzet bij de nieuwe aanbesteding: een opsplitsing van de standaardsoftware in twee percelen, plus een aparte licentiemanager. Voor het eerste perceel (1a), ‘Standaardprogrammatuur en daaraan gerelateerde Dienstverlening van Adobe, IBM, Microsoft en Oracle’ (vier jaar, geraamde waarde 140 miljoen euro), zocht de uitvoeringsorganisatie één leverancier.

Voor het tweede perceel (1b), ‘Standaardprogrammatuur en daaraan gerelateerde Dienstverlening van Overige Softwarefabrikanten’ (vier jaar, maximale waarde 90 miljoen euro), poogde het UWV twee partijen te selecteren, zodat er opdrachten via minicompetities (om scherpere marges af te dwingen) konden worden uitgeschreven.  

Geen geldige inschrijvingen

In deze opzet is het UWV deels pas in een later stadium en deels niet geslaagd. Zo werd perceel 1a in eerste instantie niet eens gegund omdat er geen geldige inschrijvingen binnenkwamen. Pas naderhand werd na onderhandelingen een overeenkomst met SoftwareOne gesloten, nota bene een partij die in eerste instantie een ongeldig bod had ingediend. En aan perceel 1b deden slechts twee inschrijvers mee, waarvan er uiteindelijk maar één partij (Centralpoint/Dustin) de selectie haalde. Een opmerkelijk moeizaam verloop, daar dit soort grote standaardsoftware-aanbestedingen binnen de overheid tegenwoordig gemeengoed zijn.

Lichtpuntje was het derde perceel (‘Licentie Management Dienstverlening’). Daar deden vier partijen aan mee en sleepte Softline Solutions uiteindelijk het vierjarig contract (totale waarde 6,5 miljoen euro) in de wacht.

Te veel onzekerheden

Uit de gestelde vragen tijdens de aanbesteding en, na een rondvraag, een aantal kritische geluiden uit de markt valt op te maken dat diverse partijen zich niet hebben ingeschreven vanwege een teveel aan onzekerheden, waaronder de zware boeteclausules, het overvragen van marktpartijen in hun rol als adviseur, én het te lang vast willen houden aan prijsstellingen (met als risico dat een fabrikant tussentijd de prijzen verhoogt en de leverancier toch tegen de lagere prijs moet leveren).

Het UWV laat in een reactie weten het hier niet mee eens te zijn. ‘Tijdens de aanbesteding is slechts door één marktpartij op basis van de boetes en de juridische voorwaarden aangegeven dat zij zich zou terugtrekken als UWV de juridische voorwaarden niet zou aanpassen. De daarbij gegeven argumentatie was voor UWV geen aanleiding om de voorwaarden aan te passen’, stelt een woordvoerder Max Schouten. Bovendien beweert hij dat de uitvoeringsinstantie in de nota’s van inlichtingen op verzoek van marktpartijen diverse aanpassingen heeft gedaan ten aanzien van de juridische voorwaarden, waaronder de omvang en reikwijdte van boetes. ‘Hiermee hebben wij zoveel mogelijk gehoor gegeven aan de feedback van de markt, zonder afbreuk te doen aan de doelstellingen van UWV.’

Over de kritiek op het te lang vast willen houden aan de prijsstellingen merkt de zegsman op dat het ‘aanbestedingsrecht met zich meebrengt dat prijzen in beginsel vast dienen te staan. Het was dus voor inschrijvers van belang om prijzen voorafgaande aan de inschrijving af te stemmen met de softwarefabrikanten. UWV is zich ervan bewust dat de ict-branche soms moeite heeft om voor de lange termijn prijzen af te geven. In die zin was het voor UWV een uitdaging om vraag en aanbod bij elkaar te brengen.’  

Extra vragen aan het UWV

Hoe zit dat dan met perceel 1a? Daarvan werd de procedure stopgezet om alsnog een paar weken later de opdracht aan SoftwareOne te gunnen. Wat is er aangepast zodat de aanbieding van die standaardsoftwareleverancier nu wel geldt?

Woordvoerder Max Schouten: ‘UWV heeft op de genoemde aanbesteding (perceel 1a) twee ongeldige inschrijvingen ontvangen. Het aanbestedingsrecht biedt in dat geval de mogelijkheid om in onderhandeling te treden met de meest geschikte partij. In dat scenario is het UWV niet toegestaan om de eerder gestelde eisen te wijzigen. Dat is hier ook niet aan de orde. Vervolgens heeft UWV SoftwareOne bereid gevonden te voldoen aan alle (juridische) voorwaarden, eisen en wensen die gesteld zijn voor perceel 1a van betreffende aanbesteding. UWV heeft eveneens vastgesteld dat SoftwareOne alsnog voldeed aan de gestelde geschiktheidseisen. Hierbij is conform de aanbestedingswet gehandeld.’

En ten aanzien van perceel 1b? Daarvan was het de bedoeling was om twee partijen te selecteren, zodat er opdrachten via minicompetities konden worden uitgeschreven. Dat is niet gelukt: waarom heeft het UWV de aanbesteding niet gestopt en opnieuw in de markt gezet om alsnog meerdere partijen te kunnen selecteren?

‘Zoals in het beschrijvend document (in paragraaf 5.4) is aangegeven heeft UWV er in de aanbestedingsstrategie rekening mee gehouden dat er bij perceel 1b maar één winnaar zou kunnen zijn en dat UWV dan zou kunnen besluiten om toch te gunnen. Hiervoor is gekozen.’

Heeft het UWV wel voldoende naar vergelijkbare tenders voor standaard software en licentiebeheer binnen de (rijks)overheid gekeken? Die zijn inmiddels dusdanig standaard geworden dat daar in de regel voldoende partijen op reageren.

‘UWV heeft bij de voorbereiding van de aanbesteding onder andere een marktverkenning gedaan. De aanbesteding van UWV is voor een belangrijk deel vergelijkbaar met aanbestedingen van andere aanbestedende diensten. Niettemin heeft UWV behoefte aan een bredere en uitgebreidere vorm van dienstverlening dan slechts het doorleveren van licenties/gebruiksrechten. UWV heeft hierop in het beschrijvend document veel nadruk gelegd. De gangbare opslagpercentages rechtvaardigen bij de geraamde omzet ook dat er aanvullende dienstverlening verwacht mag worden. Naar mening van UWV was er voldoende interesse vanuit de markt en hebben er voldoende partijen gereageerd om uiteindelijk tot gunning over te gaan.’