Een op vijf (20 procent) van de grotere ict-projecten bij de rijksoverheid heeft een doorlooptijd die minstens twee keer zo lang is als eerder verwacht. Slechts 37 procent van de ict-activiteiten is binnen, of eerder, dan de aanvankelijk geschatte doorlooptijd afgerond. Dit blijkt uit de jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk, die is gepubliceerd in het kader van de Verantwoordingsdag.
Uit de jaarrapportage komt verder naar voren dat bij 14 procent van de grotere rijks-ict-projecten (met een begroting van minstens vijf miljoen euro) de uitloop tussen 50 en 100 procent bedroeg. 29 procent kende een overschrijding met minder dan 50 procent. Dat betekent overigens nog een aanzienlijke vertraging.
Vergeleken met 2021 is de situatie verslechterd. Het percentage projecten dat op tijd werd afgerond, daalde. Vorig jaar werden van 146 projecten de verwachte doorlooptijd bij de start vergeleken met de actuele doorlooptijd. 24 projecten konden worden afgerond.
De Adviescommissie ICT (AcICT) en zijn voorganger Bureau ICT-toetsing (BIT) binden de rijksoverheid keer op keer op het hart niet te veel hooi op de vork te nemen. Ook wordt steevast aangeraden projecten in hapklare brokken op te splitsen. Maar kennelijk zijn deze adviezen aan dovemansoren gericht.
Naar boven bijstellen
Veel projecten beginnen tegenwoordig met een kostenraming waarna jaarlijks een nieuwe schatting wordt gemaakt. In het algemeen namen de ramingen in 2022 toe vergeleken met het jaar daarvoor. Gemiddeld moest de raming 24 procent naar boven worden bijgesteld over de gehele looptijd van de ict-activiteit.
Tegenvallers binnen het project waren in 56 procent van de gevallen de reden van de opwaartse bijstellingen. Bij 20 procent ging het om aanpassing van (business)doelen of eisen. Bij 9 procent vormde het overnemen van een aanbeveling in een extern advies de oorzaak. Zelden kwam de overschrijding door inflatie (4 procent) of wens vanuit de Tweede Kamer (2 procent).
In 2022 waren er in totaal 146 grote ict-projecten (in de jaarrapportage wordt gesproken van ict-activiteiten vanwege de agile-achtige opzet van de projecten), ten opzichte van 138 in 2021.
Naar schatting gaf het Rijk vorig jaar 3,7 miljard euro uit aan (materiële) ict-kosten; in 2021 was dat 3,4 miljard euro.
Verder meldt de jaarrapportage welke externe partijen bij meer dan vijf projecten zijn betrokken. Capgemini is veruit koploper met dertien projecten, gevolgd door IBM en Atos (beiden zeven) en KPN (vijf).
Inhuur en eigen personeel
Voorts blijkt uit de jaarlijkse verantwoording dat het Rijk 2,67 miljard euro kwijt was uit aan externe inhuur. Dat is ruim 14 procent van de totale personeelsuitgaven. De norm ligt op maximaal 10 procent. Vergeleken met het jaar daarvoor werd liefst 17 procent meer aan externen uitgegeven. Deze trend is moeilijk te keren. Verwacht wordt dat het tekort aan onder meer eigen ict-personeel dit jaar verder oploopt.
Ict (de post ‘advisering opdrachtgevers automatisering’) neemt ook veruit de grootste hap uit de totale uitgaven aan inhuur: 42 procent, goed voor 1,1 miljard euro. Voor 2022 bedroegen de kosten voor intern ict-personeel 1,3 miljard euro, een stijging van 11 procent ten opzichte van 2021.
Is de score bij bedrijven beter dan?
Op zichzelf zegt het niets dat een project uitloopt. Voorspellen is nu eenmaal moeilijk, vooral als het de toekomst betreft. Veel van dit soort stukken kennen betekenis toe aan overschrijdingen van tijd en budget. Wat slechts aantoont dat de schrijver het verschil niet begrijpt tussen routinematig, voorspelbaar werk en relatief onvoorspelbaar projectmatig werk.
En daar zit nu net een belangrijke kneep. De focus op tijd en budget, gangbaar in de voorspelbare routinematige wereld, zorgt er vaak voor dat een project uitloopt in tijd en geld: de focus op kwaliteit is ondergeschikt zodat kostbaar herstelwerk nodig is.
Focus op kwaliteit daarentegen zorgt ervoor dat je meer in één keer goed doet zodat je uiteindelijk tijd en geld bespaart.
In zijn algemeenheid kan een machinebureaucratie, zoals de overheid, zeer matig omgaan met zaken die niet routinematig zijn. Daarom komen projecten, niet alleen ICT gerelateerd, vaak in de problemen. Met overschrijdingen en lage kwaliteit tot gevolg.
Dit stuk geeft daarvan twee indicatoren:
1. Het project wordt specialistisch genoemd (ICT-project) en bestuurd door een specialist (CIO) of zelfs uitbesteed aan een specialist. Daardoor verliest het project de opdrachtgever met focus op doel, nut en noodzaak. Het project komt daardoor in de problemen. ICT is een middel, geen doel. Tenzij je ICT-er bent.
2. Aanpassing van de planning vindt periodiek plaats; gebruikelijk bij de overheid, zie ook het artikel. Een fundamenteel fout mechanisme. Het staat haaks op projectmatig werk waar moet worden ingegrepen zodra de omstandigheden (en niet de kalender) dat vereisen. Ook valt periodiek herplannen op geen enkele manier te combineren met de terechte oproep van de toezichthouder om projecten op te knippen. Dit kan bijvoorbeeld leiden tot fasering; kortere en langere fases. Het periodiek opnieuw beoordelen is ook weer een mechanisme uit de routinematige wereld.
De overheid kan slechts matig omgaan met verandering en projecten. Kijk naar oorzaken, niet naar gevolgen.
“Slechts 37 procent van de ict-activiteiten is binnen, of eerder, dan de aanvankelijk geschatte doorlooptijd afgerond”
Dus we hebben het over een traditionele waterfall-projectmethode? Ik weet dat binnen de overheid ook veel Agile wordt gewerkt op ICT projecten. Dan is doorlooptijd een wat vager begrip. De waterfall-methode heeft als nadeel dat door voortschrijdend inzicht het beoogde einddoel wat bij aanvang werd gesteld niet meer gewenst is. Volgens mij is dat het grootste probleem bij alle ICT projecten die deze methode nog gebruiken. Dan moet er worden bijgestuurd in de afrondende fase en dat is tijdrovend en kostbaar. In een Agile setting, waar je met een minimaal product/dienst van start gaat en bijstuurt gedurende de looptijd resulteert dit vaak in een meer tevreden klant omdat bijsturen op voortschrijdende inzichten makkelijker en goedkoper kan.
Al decennia is het hetzelfde riedeltje van oorzaak en gevolg:
Het begint met een ‘projectplan’ met een of meer gebreken. Ik houd de verschillende type gebreken in projectplannen een beetje bij en kom tot acht verschillende. Te weten: een gebrek aan Richting, – Begrip, – Vertrouwen, – Regie, – Inzicht, – Duidelijkheid, – Eerlijkheid en Transparantie. Maar een slecht plan veroorzaakt niet zomaar een ramp, daar is meer voor nodig. De tweede rampenfactor wordt vertegenwoordigd door veel voorkomende misvattingen over ICT-projecten bij de organisatieleiding. En een gebrek aan corrigerende krachten van buiten. Deze drie samen (gebrekkig plan, slechte leiding, ontbrekende corrigerende kracht van buiten) tellen op tot allerhande verkeerde beslissingen over ICT-projecten. Maar daarmee is niet het hele verhaal verteld.
Verkeerde beslissingen leiden namelijk tot onvoldoende projectbeheersing en veroorzaken allerhande scheve ICT-systemen. En dat heeft op zichzelf weer gevolgen voor zo’n organisatie. Want scheve ICT-systemen op hun beurt veroorzaken weer (nieuwe) incidenten en falende werkprocessen. Wat gebeurt er daardoor op de ICT-afdeling van zo’n organisatie? Daar vindt een verschuiving plaats … naar brandjes blussen! En dat veroorzaakt al maar groeiende achterstanden en steeds meer complexiteit in de ICT-architectuur van de organisatie waarin zich dit afspeelt. Die we dan Technische Schuld noemen.
Technische Schuld is een soort zelfrijzend bakmeel. Het leidt (via mislukkende projecten en falende ICT-systemen en werkprocessen) tot afnemend vertrouwen en een steeds lagere zelfeffectiviteit en tot een groei van externen en budgetten. Dat leidt weer tot minder samenwerking binnen deze organisaties, en tot meer repressie en allerhande nieuwe regels. Niet zelden via de zogenaamde incident-regelreflex, wat machtige stakeholders gaan zich roeren. Die op hun beurt weer leiden tot minder verbinding en minder resonantie tussen de samenwerkende mensen in de organisatie, en tot politiek gedrag van het foute soort, tot personeelsverloop, etc. Kortom, steeds meer brandstof voor nieuwe ellende. Het eindstation is een organisatie als een soort verdrietmachine.