De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) werkt aan een nieuw systeem voor het toezicht op het taxivervoer. Bijzonder is dat de ILT daarbij niet kiest voor het uitschrijven van een aanbesteding. De inspectie schrijft, in samenspraak met ketenpartners, de architectuur voor en zoekt ict-bedrijven die op basis hiervan een commerciële oplossing voor taxivervoerders willen bouwen. Op korte termijn organiseert de ILT hiervoor informatiesessies. Ook is er een digitaal platform in het leven geroepen voor het informeren van belanghebbenden en belangstellenden.
De ILT houdt toezicht op het taxivervoer met als doel bij te dragen aan veilig taxivervoer en eerlijke concurrentie in de taximarkt. De inspectie richt zich voor een belangrijk deel op de naleving van de arbeids- en rusttijden (a&r) van chauffeurs. Nu worden de gegevens, die nodig zijn voor het toezicht op deze tijden, vastgelegd in de Boordcomputer Taxi (BCT) die in elk taxivoertuig moet zijn geplaatst. Het gaat om gegevens over het voertuig, de chauffeur, taxionderneming, taxiritten en arbeids- en rusttijden, ook wel de taxitoezichtgegevens genoemd.
Op de schop
In de tweede helft van 2014 ging na jaren van moeizame voorbereidingen de verplichting van de BCT in. Een gelukkig huwelijk met de taxibranche is het nooit geworden. Denk aan failliete leveranciers van boordcomputers, hoge kosten, software- en chipstoringen, lastige updates, niet gebruiksvriendelijk, administratieve rompslomp, hoge foutmarge en datacorruptie. ‘Als je het de sector vraagt, heeft de BCT het sinds de invoering nog geen dag goed gedaan. En wij kunnen er onvoldoende adequaat toezicht mee uitvoeren’, zegt Henri van der Heijden, programmamanager Realisatie Variant BCT bij de ILT.
Daarbij speelde ook mee dat de geldigheid van public key infrastructure (pki)-overheidscertificaten voor BCT-kaarten in 2020 afliep en vervanging ervan in de papieren liep. De staatssecretaris van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat wilde zo’n situatie niet nog een keer. Kortom, het BCT-stelsel moest op de schop en de toezichthouder ILT is gevraagd om met een alternatief te komen.
Gelijk speelveld
Dat wordt uitgewerkt in het project Realisatie Variant BCT. De basisuitgangspunten in deze variant zijn dat de ‘gegevens centraal’ worden opgeslagen en de arbeids- en rusttijdendata ‘draadloos en kaartvrij’ te verkrijgen moeten zijn. ‘Wat we willen loslaten, is de vorm van de apparatuur waarmee de arbeids- en rusttijden worden geregistreerd en aangeleverd. Die is nu voor de BCT tot op haast schroefjesniveau voorgeschreven. In de nieuwe opzet gebeurt het aanleveren van realtime-data onder strikte voorwaarden. Denk aan voorgedefinieerde informatievelden en datatypen en aan de frequentie waarop chauffeurs die gegevens online aanleveren. Maar taxibedrijven mogen zelf kiezen met behulp van welke commerciële producten en diensten zij deze gegevens naar de ILT toesturen’, licht Van der Heijden toe.
Daarvoor zullen wel eerst fabrikanten en ict-dienstverleners de daarvoor benodigde apparatuur en/of software moeten ontwikkelen en op de markt moeten brengen (zie kader onderaan). De ILT stelt marktpartijen hiertoe in staat door het organiseren van informatiebijeenkomsten en het beschikbaar stellen van informatie, waaronder de specificaties voor de gegevensuitwisseling, onder meer via een speciale communitysite DMI – Realisatie Variant BCT. Volgens de programmamanager hebben diverse bedrijven al tijdens de opstartfase van het project belangstelling getoond, waaronder de drie fabrikanten van de taxiboordcomputers. ‘Maar we willen het gelijk speelveld zo breed mogelijk houden en zoveel mogelijk partijen bereiken.’
Niet aanbesteden
Op de vraag waarom ILT niet gekozen heeft voor een aanbesteding antwoordt de programmamanager: ‘Wij willen niet optreden als opdrachtgever voor de ontwikkeling van apparatuur en software. Dit deel, daar treedt de taxiondernemer straks op als opdrachtgever en biedt een ict-dienstverlener producten en diensten aan. Wat wij zelf doen is het ontwerpen en ontwikkelen van de oplossingsarchitectuur voor de gegevensverwerking door ILT. Dit doen we in eigen beheer en hoeven we niet aan te besteden, omdat we met rijksambtenaren werken, waaronder mensen van het Rijks ICT Gilde.’
Het uiteindelijke resultaat van het project moet zijn dat er een goed werkend systeem wordt neergezet waar de taxibranche veel minder omkijken naar heeft én dat de ILT in staat stelt om de a&r-gegevens op efficiënte wijze te verkrijgen, te verifiëren en centraal beschikbaar te stellen voor de analyse- en toezichtactiviteiten van de inspectieteams. Dit leidt dan weer tot betere naleving van de regels voor arbeids- en rusttijden, is de verwachting.
Intensief samenwerken
Van der Heijden benadrukt dat de Variant BCT in nauwe samenspraak met de ketenpartners, zoals de KNV (Koninklijk Nederlands Vervoer) en het Sociaal Fonds Mobiliteit (SFM), én de markt wordt gebouwd. Gaandeweg kan er nog het nodige aan het systeem door voortschrijdend inzicht veranderen. Zo is een klankbordgroep met drie panels voor wet- en regelgeving, IV & ICT en, later, de gebruikers. Over de opzet is intensief overleg gevoerd met inkoop- en aanbestedingsjuristen. Zo zagen die het in eerste instantie niet zitten dat de drie BCT-fabrikanten (Euphoria/Cabman, Neone en Quipment) betrokken zouden worden bij Variant BCT. Dat zou concurrentievervalsing in de hand werken, omdat zij vanwege hun kennis en ervaring een voordeel op andere leveranciers hebben. Het drietal gaf echter aan, geruggesteund door de KNV, dat zij juist hun ‘lessons learned’ wilden inbrengen.
Van der Heijden: ‘Ik heb vervolgens de ACM geconsulteerd en ben nog eens rond de tafel met onze aanbestedingsexperts gaan zitten. Uiteindelijk luidde het oordeel: ‘Oké, je kunt het doen, maar betrek er dan ook één of twee nieuwe partijen bij die een boordcomputer of een alternatieve oplossing willen ontwikkelen. Daarmee laat je zien dat je ook hen een kans geeft. Daarop hebben we twee nieuwkomers uitgenodigd om, naast de drie BCT-fabrikanten, aan te sluiten bij het panel IV & ICT.’ En een andere voorwaarde was dat de informatie die deze aanbieders krijgen binnen afzienbare tijd met andere partijen moet worden gedeeld. ‘Vandaar deze oproep aan marktpartijen met wie we graag relevante informatie delen tijdens bijeenkomsten en op ons DMI-platform.’
Internationale varianten?
Een deel van de deelnemers van het panel IV & ICT is overigens ook betrokken bij Chiron, de centrale databank van de Vlaamse overheid waaraan uitbaters van taxidiensten gegevens over taxiritten digitaal moeten aanleveren voor het toezicht op de taxitarieven. ‘Vanwege de overeenkomsten tussen de opzet van Chiron en Variant BCT kunnen hun ervaringen waardevol zijn voor de ontwikkeling van ons systeem. Zo willen we bijvoorbeeld met onze architectuur een grote storing als waarmee Chiron in augustus 2022 kampte voorkomen’, aldus Van der Heijden.
Sowieso is internationale samenwerking lastig. Nederland is naast Zwitserland het enige land dat toezicht houdt op arbeids- en rusttijden in het taxivervoer in Europa. ‘Een systeem zoals we met dit project voor ogen hebben, hebben zij daar echter nog niet geïmplementeerd. We kunnen op dat vlak daarom niet van hen leren. De Zwitserse overheid vindt Variant BCT wel een interessante ontwikkeling. Dus wie weet zoekt Zwitserland in de toekomst nog wel de samenwerking met ons op. Van sommige landen buiten Europa is wel bekend dat ze toezicht op taxivervoer houden, maar niet of dat toezicht op arbeids- en rusttijden betreft. Bovendien zijn de verschillen in wet- en regelgeving veelal te groot.’
Toezichtpartners
Er zijn zo’n 65.000 taxichauffeurs en 35.000 voertuigen (en boordcomputers) in Nederland. Samenwerking met andere toezichthouders helpt om de naleving van de arbeids- en rusttijden in het taxivervoer effectief te bevorderen. ‘Doordat de gegevens voor het taxitoezicht straks centraal bij de ILT worden opgeslagen, wordt het mogelijk om relevante gegevens door te leveren of te ontsluiten aan andere toezichthouders. Uiteraard dient voor de toegang tot deze informatie wel een juridische grondslag te bestaan bij betreffende toezichthouders.’, merkt Van der Heijden op.
Naast het realiseren van het systeem voor de ILT heeft het project daarom de opdracht gekregen om te onderzoeken of het juridisch, technisch en economisch haalbaar is om toezichtpartners toegang te geven tot de centraal opgeslagen taxitoezichtgegevens.
Wetten en regels
Om de introductie van alternatieven voor de BCT en de centrale database voor taxitoezichtgegevens (juridisch) mogelijk te maken, is het nodig dat wet- en regelgeving wordt gewijzigd. Het gaat dan met name om het Besluit Personenvervoer 2000 en betreffende ministeriële regelingen. ‘De overgang van een lokale bewaarplicht naar een centrale aanleverplicht van gegevens is daarbij de belangrijkste aanpassing’, merkt Van der Heijden op. ‘Daarnaast moeten we ons onder meer houden aan de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur – Nora -, de Baseline Informatiebeveiliging Overheid – BIO – en natuurlijk de AVG.’
Voor de benodigde wijzigingen in de wet- en regelgeving loopt er nog het wetgevingstraject met een informele en een formele consultatie en volgt er dit najaar nog een HUF-toets (Haalbaarheid, Uitvoerbaarheid, Fraudebestendigheid). De inwerkingtreding van de aangepaste wet voor Variant BCT staat nu gepland op 1 juli 2024. Als het systeem daarna operationeel wordt, is sprake van een overgangsperiode. Het duurt mogelijk nog tot november 2028 voordat de laatste BCT uit alle taxi’s is verdwenen.
Opzet Variant BCT
Sinds september ligt er een oplossingsarchitectuur op tafel waarmee de ILT een eerste proefconcept (poc) is gestart. In deze ketenintegratietest wordt gewerkt met een beperkte gegevens-set: een rit, de start en het einde, en het ontsluiten naar de inspectieteams. Hiervoor heeft de ILT een simulatie-app laten ontwikkelen door een softwarehuis dat in de poc tevens optreedt als ict-dienstverlener/’provider’. Met de app kan een (fictieve) taxichauffeur zichzelf en zijn voertuig aanmelden bij de Variant BCT-omgeving van de ILT om zijn gegevens voor het taxitoezicht online aan te leveren. Hierbij wordt gebruikgemaakt van de gateway-integratielaag van Dictu (EZK) en wordt de Variant BCT-omgeving van de ILT gehost bij ODC Noord in Groningen.
In de architectuur is er dus voor gekozen om de a&r-berichten van chauffeurs niet rechtstreeks naar de ILT te sturen maar via providers (een mbaas-hub: mobility-backend-as-a-service). Taxibedrijven worden verplicht om zo’n ict-dienstverlener in de arm te nemen die hen helpt met het aanleveren van de toezichtgegevens. Voor deze rol zoekt de ILT dus commerciële bedrijven die het lucratief genoeg vinden om hiervoor een product of dienst te ontwikkelen. Wat dit betreft heeft Variant BCT raakvlakken met het nationale Medmij-programma in de zorg waarvoor ook commerciële bedrijven werden aangemoedigd om oplossingen te bouwen. Aan de hand van een afsprakenstelsel over de uitwisseling van gegevens bouwen bedrijven hier, in samenwerking met zorgorganisaties, systemen om de persoonlijke gezondheidsomgeving (pgo) voor burgers mogelijk te maken.
Terug naar Variant BCT: de a&r-gegevens komen via de gateway bij de ILT te staan in het register voor arbeids- en rusttijdengegevens. Na ontvangst worden ze door een etl-processor doorgegeven aan het datawarehouse (de reeds bestaande BCT Toezichttool). Het register fungeert als een doorgeefluik en bewaart de ruwe a&r-berichten twee jaar, om altijd terug te kunnen naar het oorspronkelijke bericht, bijvoorbeeld in het geval van een rechtszaak.
In het datawarehouse, waarin ook externe bronnen worden geraadpleegd, worden de gegevens geverifieerd (bij de RDW checken of het voertuig apk- en taxigekeurd is en of er een geldig rijbewijs is afgegeven, bij Kiwa controleren of de vergunningen correct zijn voor het mogen verrichten van taxivervoer door ondernemer en chauffeur, en bij de Kamer van Koophandel nagaan of het een valide onderneming is). De verrijkte gegevens zijn vervolgens beschikbaar voor de inspectieteams bij de ILT die ze gebruiken voor vier doeleinden: bedrijfsinspectie en digitale inspectie (op kantoor bij de ILT), objectinspectie (taxivoertuig op straat via mobile device) en de specialistische handhaving (bijvoorbeeld een mystery guest om te kijken of chauffeur zich houdt aan wet, of strafrechtelijk onderzoek).
De ILT wilde in Variant BCT voor de authenticatie van chauffeurs DigiD gebruiken bij elke aanmelding van arbeids- en rusttijden. Vanwege de kosten per DigiD-transactie zouden de exploitatiekosten van het systeem te duur worden Als alternatief gebruikt de toezichthouder in de poc een tweetraps-authenticatie aan de hand van het rijbewijs en het kentekenbewijs. Maar het ontwikkelteam kijkt nog naar andere oplossingen, zoals een token waarmee een chauffeur zich periodiek kan identificeren.
De ketenintegratietest is inmiddels met goed gevolg afgerond, inclusief authenticatie van chauffeur en voertuig aan de hand van de chips in het rijbewijs en het kentekenbewijs. De poc wordt medio januari afgerond met een load- en performancetest.
