Grote it-projecten bij de overheid hebben een slecht trackrecord. Wat gebeurt er in zo’n kolossaal project als het misgaat? Is dat een uniek incident of is er een rode draad in te herkennen?
Bij de Raad voor de Rechtspraak ging het om het project Kwaliteit En Innovatie rechterlijke macht (KEI). Na zes jaar ontwikkelen, tweehonderd miljoen euro kosten ging vier jaar geleden de stekker er uit. De nieuwe poging, Project Digitale Toegankelijkheid (DT) loopt ook al weer en tijdje.
Het programma Areaal Informatie Rijkswaterstaat / Bouwwerk Informatie Management (Airbim) is op advies van het BIT stopgezet. De operatie Basisregistratie Personen (oBRP) werd beëindigd nadat er vele jaren aan is gewerkt en meer dan honderd miljoen euro aan is besteed. Getouwtrek tussen de waterschappen resulteerde in uiteenlopende en zelfs conflicterende eisen voor het Waterschappen Tax-I-project. Het nieuwe systeem voor het innen van belasting komt na escalaties, ingebrekestellingen, pauzes, deadline-verschuivingen, testfases, externe bemiddelingen en doorstarts uiteindelijk niet van de grond. De schade werd voor de rechter geschikt. De Omgevingswet en PGB-2.0 hebben de kenmerken van gigantisch fiasco’s in wording.
Als je een aantal van deze incidenten op een rij zet, heeft het er alle schijn van dat er bij de overheid iets speciaals aan de hand is. Er spelen tal van factoren, de nalatenschap van de commissie-Elias er één is. Want die laat zien dat dit probleem verre van nieuw is.
Spraakmakende voorbeelden
Twintig jaar geleden was er een aantal spraakmakende voorbeelden van it-projecten bij de overheid die volledig misgingen. Hoger Beroep Strafrechtsysteem (28 miljoen euro), CWI’s CWIntake (35 miljoen euro), Elektronisch Patiënten Dossier (driehonderd miljoen euro). Het totale schadebedrag van falende it-projecten bij de overheid werd destijds door uiteenlopende partijen al geschat op zo’n vijf miljard euro per jaar.
In 2013-2014 voerde de commissie-Elias (VVD) een parlementair onderzoek uit naar falende it-projecten bij de overheid. Een belangrijke verdienste van de commissie was de oprichting van het tijdelijke Bureau ICT-toetsing (BIT) dat eind 2020 ophield te bestaan. Het Adviescollege ICT-toetsing is de opvolger, dat globaal uit dezelfde kleine groep mensen bestaat, maar nu in een meer permanente setting. Het BIT heeft in de voorbije jaren om verstandige redenen voor honderden miljoenen aan overheids-it-projecten tegengehouden en gaf daarbij ook adviezen. Een opsomming van BIT-adviezen van de afgelopen jaren:
- Stem projecten af op de aanwezige deskundigheid;
- Beslis zorgvuldiger over het vervangen van bestaande it-systemen;
- Wees terughoudend met de ontwikkeling van ‘generieke’ functionaliteit;
- Zet de gebruiker écht centraal;
- Verbeter het inzicht in it-kosten voor vernieuwing en instandhouding;
- Geef de cio een sterkere positie;
- Geef de it-competentie een hogere waardering;
- Zorg dat duidelijk is wat het project moet gaan opleveren;
- Houd het simpel waar dat kan;
- Zet technologie en ontwikkelmethodes weloverwogen in;
- Houd de planning realistisch;
- Maak tijdig bijsturen mogelijk;
- Plan voor de gehele levensduur.
Neutraal geformuleerd
Het zal u opvallen dat de adviezen eenvoudig zijn en geen it-jargon bevatten. Ze zijn neutraal geformuleerd zodat het moeilijk is om het er mee oneens te zijn. En dat terwijl de context waarin ze gegeven werden niet bepaald low-profile was. Het ging immers over it-projecten van miljoenen die stopgezet werden of in problemen verkeerden. Onderbemensing, de dreiging van een tijdelijk bestaan en een fragiel mandaat zullen er vermoedelijk voor gezorgd hebben dat het BIT de adviezen destijds zo neutraal heeft verwoord. Laten we, om het allemaal wat prikkelender te stellen, eens een eenvoudig gedachte-experiment doen met deze BIT-adviezen. Hieronder is een aantal geherformuleerd tot een vraag.
- Wie beslist onzorgvuldig over het vervangen van bestaande it-systemen?
- Wie zet de gebruiker niet ‘echt centraal’?
- Wie heeft onvoldoende inzicht in it-kosten voor vernieuwing en instandhouding?
- Wie geeft de cio geen sterkere positie?
- Wie accepteert onduidelijkheid over wat een project moet gaan opleveren?
- Wie vraagt niet om bijstuurmomenten?
Laten we onze aandacht nu richten op organisaties die met hun falende it-projecten en scheve systemen al jaren in het nieuws zijn. Welke functionaris zou typisch worden geraadpleegd bij het beantwoorden van bovenstaande vragen? Wie zou het overzicht moeten hebben, wie beslist er, wie geeft er goedkeuring? Bij wie komt u uit? Juist. We komen uit bij de (top)managers van deze organisaties. Zij hebben de verantwoordelijkheid om it-projecten beter te richten en ze beter te laten verlopen door er beter over te beslissen.
In ‘Perfecte Driehoeksverhoudingen’ (zie kader) heb ik een syndroom onderzocht dat een rol speelt in het falen van it-projecten. Daarin speelt het leiderschap een cruciale rol. Leiders staan immers opgesteld voor het (aan)brengen van: richting, begrip, vertrouwen, regie, inzicht, duidelijkheid, eerlijkheid en transparantie. Dit zijn geen willekeurig bij elkaar geharkte kreten, maar de acht fatale gebreken van slecht algemeen management die, indien vergezeld met twee andere verschijnselen tot het syndroom leiden dat it-projecten om zeep helpt.
De conclusie moet daarom de volgende zijn: we hebben beter algemeen leiderschap nodig bij deze overheden, diensten en uitvoeringsorganisaties.
Boek
‘Perfecte Driehoeksverhoudingen; De beste remedie tegen scheve informatietechnologie’ van drs. Nico Beenker verschijnt deze maand.
ISBN 9789081531030
Prijs: € 39,95
Jaren geleden ben ik als adviseur van een parlementariër betrokken geweest bij de analyse van misschien wel de grootste ICT-faal van de overheid ooit, tekenend voor de overheid: SPEER van Defensie. Ik heb daarover verschillende analyses geschreven.
Voor de geïnteresseerde: In deze blog een beschrijving van de problemen en in het vervolg een alternatieve aanpak.
https://www.viergever.info/home-nl/blog/2016/augustus/speer-organisatiecultuur/
Allerlei secundaire voorwaarden zoals schaalbaarheid, integreerbaarheid, optimale levensduur, kortom dingen die in de afgelopen twintig jaar honderdmaal eenvoudiger zijn te waarborgen door de-facto standaards en breed ontwikkelde ‘best practices’ (vanzelf zijn gewaarborgd zelfs) zijn bij de overheid duizendmaal zo moeilijk gemaakt. Deels door ondeskundigheid op detailniveau, deels omdat er politiek mee wordt bedreven. Dingen die in de afgelopen decennia honderd maal goedkoper zijn geworden, zijn bij de overheid tienduizend maal duurder geworden. Echt duizelingwekkende budgetten voor dingen die je kwalitatief perfect op iedere straathoek kunt kopen of krijgen, worden ‘from scratch’ ontwikkeld met code-generatoren e.d. met gegarandeerde troep als resultaat. Gebrekkig opdrachtgeverschap van de overheid is de understatement van de eeuw. Ik bekeek twee of drie jaar geleden een keer een project dat een minister op Github had laten zitten nadat het was afgeblazen en een paar honderd miljoen of zo had gekost. Alleen maar een paar honderd meg uit XML gegenereerde rotzooi.
Adviseur van een parlementariër lijkt me wat anders dan een parlementaire commissie want ik kan ook uit eigen werk citeren aangaande onderzoeken van overheidsprojecten. En ja, de overheid is geen (worsten)fabriek terwijl Tayloriaanse organisatiestructuren zich toch vooral kenmerken door het idee van efficiëntie verbetering op basis van processen welke veel overeenkomsten hebben met een lopende band. Nu valt er ook iets positief te zeggen over een overheid die probeert verrassingen te voorkomen middels procesmatig werken want Donner was in 2013 abuis toen hij stelde dat worst lekker is maar dat je niet wilt weten hoe deze gemaakt wordt. Juist in de nieuwe bestuurscultuur van 2022 willen we weten hoe de worsten gemaakt worden omdat de worst er niet lekkerder op is geworden maar wel duurder door een vleestax.
Understatement van de eeuw komt van ouwe verkoper Robbie K. omdat open standaarden zonder intellectuele eigendommen veelal goedkoper schalen, een oplossing op basis van gemeten verbruik is tenslotte als het verdienmodel van de Hypotheker als verkopers jaarlijks provisie krijgen. Ik wil niet het eigen nest bevuilen maar de verkoop van software is uiteindelijk iets heel anders dan de ontwikkeling ervan.
Ja, Oud-lid.
De overheid is geen worstenfabriek maar wel een machinebureaucratie; het bureaucratische vervolg op Taylor. Dat heeft heel veel overeenkomsten: gericht op standaardisatie en efficiëntie. Maar een machinebureaucratie is door typisch Tayloriaanse silo’s resulterend in versnippering en fragmentatie en daardoor schijnefficiënt en ernstig leidend tot suboptimalisatie. Daardoor uiteindelijk ineffectief, zeker wanneer het gaat om uitzonderingen, crisismanagement en verandering (projecten).
Het boek The Goal van Goldratt zou over de overheid kunnen gaan waar het verhaal gaat over een manager op het hoofdkantoor die zich druk maakt over efficiëntie en standaardisatie en zich totaal niet druk maakt over de ineffectiviteit die hij daarmee veroorzaakt en zelfs aanjaagt.
@Nico, helemaal eens.
@Oudlid, je kunt het weer mooi verklarenn. Het ligt allemaal niet aan de overheid maar aan mij als incapabel observeerder. Maar de trackrecord van de overheid liegt niet. Misschien moeten de it-media eens naar een paar succesverhalen op zoek bij de overheid. Daar zouden er op zijn minst toch wel een paar van moeten zijn.
Grote dienstverlenende organisaties zoals de overheid kennen vaak een machinebureaucratie als organisatiestructuur omdat processen uiteindelijk door allerlei wet- en regelgeving bepaald worden waardoor we een grote regeldruk hebben. En oud rapport (2006) noemt de modificatie als probleem hierin omdat de ‘regelfabriek’ dus steeds vaker maatschappelijke veranderingen probeert te bewerkstelligen middels wetgeving vanuit een digitaal optimisme aangaande de codificatie. Recentelijk voorbeeld hiervan is de pandemie waardoor er uiteindelijk meer geld naar een symptoombestrijding (QR-code?) ging dan naar genezing.
Wat betreft de ‘Hugonoten’ van Donner laat de huidige kwaliteit van wetgeving dan ook nogal te wensen over als we kijken naar de systeemeffecten op z’n Amerikaans als het om de accountabilitity & opportunity costs gaat. Leuke hierin zijn dus de vragen zoals: ‘Kan ik mijn keuze publiekelijk verantwoorden?’ of ‘In wiens belang is dit?’ want de concurrentiebelemmerende afspraken zijn een slecht werkend instrumentarium in de modificatie van de markt. Oja, Robbie moet nog maar eens mijn reactie lezen van 6 april 23:37 want een codificatie van integriteit in regels zorgt ervoor dat je de dialoog met de markt dichtmetselt waardoor sommigen de achterdeurtjes zoeken met een PoC.
Oja, ik ben een groot voorstander van de ToC omdat het investeren in een niet-knelpunt uiteindelijk een verlies is als je inspanning maar weinig rendement geeft. En zoals gezegd zijn de accountabilitity & opportunity costs hierin meerzeggend dan de directe kosten want uiteindelijk is een miljard aan ontwikkelkosten geen verlies als dat een miljard aan uitkeringen scheelt;-)
@Oudlid, klinkt voortdurend allemaal heel indrukwekkend. Benieuwd naar eventuele wapenfeiten.
https://www.youtube.com/watch?v=2V8sFfQo6SA vroeger was alles beter, maar calling names blijft leuk, nietwaar eddy baby 😉
Oudlid: een machinebureaucratie heeft niet noodzakelijk te maken met wet- en regelgeving. Het is een keuze van grote bureaucratische organisaties die, omdat er geen of beperkte concurrentie is, zich niet hoeven te focussen op effectiviteit en verbetering. Daarom ligt de focus op het zo efficiënt mogelijk maken. Daarmee helpt de organisatie de effectiviteit langzaam maar zeker om zeep.
Met dit verschijnsel had Henry Ford, als volger van Fred.Taylor te maken. Hij moest aanpassen of failliet gaan. Ook financiële instellingen en b.v. telecom hebben hiermee te maken. Zodra een zich anders gedragende concurrent op de markt komt, is er een probleem. Maar de overheid heeft per definitie geen concurrentie en kan, gestuurd door politici die op een domme manier een kleinere en meer efficiënte overheid nastreven, doorgaan met steeds meer “efficiënt” gefragmenteerd en in silos organiseren. Niet alleen wordt de overheid daardoor minder effectief en groter/duurder (Goldratt heeft gelijk), ook is het steeds minder mogelijk om iemand aan te spreken; iedere betrokkene kan naar een ander wijzen.
Je schrijft een voorstander van ToC te zijn. Het bovenstaande is het hart van ToC; focus op efficientie leidt tot ineffectiviteit. Focus op effectiviteit leidt tot efficiëntie als bijproduct. Dat heeft de Japanse industrie al veel eerder en veel beter door dan Goldratt.
@Nico, je hebt voortdurend helemaal gelijk maar – meegaan in dit soort kuldiscussies – heeft geen enkele zin als eerst iedere vorm van zelfontplooiing en zelflerend vermogen van een organisatie is doodgeslagen.