Grote it-projecten bij de overheid hebben een slecht trackrecord. Wat gebeurt er in zo’n kolossaal project als het misgaat? Is dat een uniek incident of is er een rode draad in te herkennen?
Bij de Raad voor de Rechtspraak ging het om het project Kwaliteit En Innovatie rechterlijke macht (KEI). Na zes jaar ontwikkelen, tweehonderd miljoen euro kosten ging vier jaar geleden de stekker er uit. De nieuwe poging, Project Digitale Toegankelijkheid (DT) loopt ook al weer en tijdje.
Het programma Areaal Informatie Rijkswaterstaat / Bouwwerk Informatie Management (Airbim) is op advies van het BIT stopgezet. De operatie Basisregistratie Personen (oBRP) werd beëindigd nadat er vele jaren aan is gewerkt en meer dan honderd miljoen euro aan is besteed. Getouwtrek tussen de waterschappen resulteerde in uiteenlopende en zelfs conflicterende eisen voor het Waterschappen Tax-I-project. Het nieuwe systeem voor het innen van belasting komt na escalaties, ingebrekestellingen, pauzes, deadline-verschuivingen, testfases, externe bemiddelingen en doorstarts uiteindelijk niet van de grond. De schade werd voor de rechter geschikt. De Omgevingswet en PGB-2.0 hebben de kenmerken van gigantisch fiasco’s in wording.
Als je een aantal van deze incidenten op een rij zet, heeft het er alle schijn van dat er bij de overheid iets speciaals aan de hand is. Er spelen tal van factoren, de nalatenschap van de commissie-Elias er één is. Want die laat zien dat dit probleem verre van nieuw is.
Spraakmakende voorbeelden
Twintig jaar geleden was er een aantal spraakmakende voorbeelden van it-projecten bij de overheid die volledig misgingen. Hoger Beroep Strafrechtsysteem (28 miljoen euro), CWI’s CWIntake (35 miljoen euro), Elektronisch Patiënten Dossier (driehonderd miljoen euro). Het totale schadebedrag van falende it-projecten bij de overheid werd destijds door uiteenlopende partijen al geschat op zo’n vijf miljard euro per jaar.
In 2013-2014 voerde de commissie-Elias (VVD) een parlementair onderzoek uit naar falende it-projecten bij de overheid. Een belangrijke verdienste van de commissie was de oprichting van het tijdelijke Bureau ICT-toetsing (BIT) dat eind 2020 ophield te bestaan. Het Adviescollege ICT-toetsing is de opvolger, dat globaal uit dezelfde kleine groep mensen bestaat, maar nu in een meer permanente setting. Het BIT heeft in de voorbije jaren om verstandige redenen voor honderden miljoenen aan overheids-it-projecten tegengehouden en gaf daarbij ook adviezen. Een opsomming van BIT-adviezen van de afgelopen jaren:
- Stem projecten af op de aanwezige deskundigheid;
- Beslis zorgvuldiger over het vervangen van bestaande it-systemen;
- Wees terughoudend met de ontwikkeling van ‘generieke’ functionaliteit;
- Zet de gebruiker écht centraal;
- Verbeter het inzicht in it-kosten voor vernieuwing en instandhouding;
- Geef de cio een sterkere positie;
- Geef de it-competentie een hogere waardering;
- Zorg dat duidelijk is wat het project moet gaan opleveren;
- Houd het simpel waar dat kan;
- Zet technologie en ontwikkelmethodes weloverwogen in;
- Houd de planning realistisch;
- Maak tijdig bijsturen mogelijk;
- Plan voor de gehele levensduur.
Neutraal geformuleerd
Het zal u opvallen dat de adviezen eenvoudig zijn en geen it-jargon bevatten. Ze zijn neutraal geformuleerd zodat het moeilijk is om het er mee oneens te zijn. En dat terwijl de context waarin ze gegeven werden niet bepaald low-profile was. Het ging immers over it-projecten van miljoenen die stopgezet werden of in problemen verkeerden. Onderbemensing, de dreiging van een tijdelijk bestaan en een fragiel mandaat zullen er vermoedelijk voor gezorgd hebben dat het BIT de adviezen destijds zo neutraal heeft verwoord. Laten we, om het allemaal wat prikkelender te stellen, eens een eenvoudig gedachte-experiment doen met deze BIT-adviezen. Hieronder is een aantal geherformuleerd tot een vraag.
- Wie beslist onzorgvuldig over het vervangen van bestaande it-systemen?
- Wie zet de gebruiker niet ‘echt centraal’?
- Wie heeft onvoldoende inzicht in it-kosten voor vernieuwing en instandhouding?
- Wie geeft de cio geen sterkere positie?
- Wie accepteert onduidelijkheid over wat een project moet gaan opleveren?
- Wie vraagt niet om bijstuurmomenten?
Laten we onze aandacht nu richten op organisaties die met hun falende it-projecten en scheve systemen al jaren in het nieuws zijn. Welke functionaris zou typisch worden geraadpleegd bij het beantwoorden van bovenstaande vragen? Wie zou het overzicht moeten hebben, wie beslist er, wie geeft er goedkeuring? Bij wie komt u uit? Juist. We komen uit bij de (top)managers van deze organisaties. Zij hebben de verantwoordelijkheid om it-projecten beter te richten en ze beter te laten verlopen door er beter over te beslissen.
In ‘Perfecte Driehoeksverhoudingen’ (zie kader) heb ik een syndroom onderzocht dat een rol speelt in het falen van it-projecten. Daarin speelt het leiderschap een cruciale rol. Leiders staan immers opgesteld voor het (aan)brengen van: richting, begrip, vertrouwen, regie, inzicht, duidelijkheid, eerlijkheid en transparantie. Dit zijn geen willekeurig bij elkaar geharkte kreten, maar de acht fatale gebreken van slecht algemeen management die, indien vergezeld met twee andere verschijnselen tot het syndroom leiden dat it-projecten om zeep helpt.
De conclusie moet daarom de volgende zijn: we hebben beter algemeen leiderschap nodig bij deze overheden, diensten en uitvoeringsorganisaties.
Boek
‘Perfecte Driehoeksverhoudingen; De beste remedie tegen scheve informatietechnologie’ van drs. Nico Beenker verschijnt deze maand.
ISBN 9789081531030
Prijs: € 39,95
Hoi Nico, per punt
:
1. Omgaan met onzekerheid is een gegeven in IT-projecten. Mijn punt is dat hooggeplaatste overheidsbestuurders moeten kunnen omgaan met deze inherente onzekerheid en beslissingen moeten kunnen nemen op het moment dat ze nog niet over alle info beschikken.
2. Leidinggeven aan aanbestedingen en het contractmanagement is ook een belangrijke managementtaak. Als je bedoelt dat je eerder genoemde overheidsbestuurders te vaak ziet wegduiken voor hun verantwoordelijkheid, en blijk geven volstrekt niet met de inhoud of het proces bekend te zijn, dan ben ik het met je eens. De aanbestedingsregels krijgen te gemakkelijk de schuld, de concurrentie gerichte dialoog kan echt prima werken.
3. Dat er een communicatiekloof bestaat tussen business en ICT ben ik met je eens, maar deze blijkt al decennia lang van beide zijden lastig overbrugbaar. Wat daarbij niet helpt is elkaar verwijten maken. We moeten met elkaar in gesprek en zien hoe het beter kan. De BIT-adviezen van de afgelopen jaren wijzen allemaal dezelfde kant op en wij mogen zo langzamerhand best wat kritischer zijn.
Beste Nico Beenker,
Dat waren niet mijn punten.
1. Zouden met onzekerheid moeten kunnen omgaan. Maar de cultuur is er niet naar. Ongeacht ICT (Hoeveel projecten zonder ICT-component zijn er de afgelopen jaren niet mislukt,,op volstrekt vergelijkbare wijze?).
2. Opdrachtgeverschap is het probleem. Ongeacht ICT.
3. BIT (of hoe het nu mag heten) en eerder Elias hebben/hadden verkeerde focus, namelijk op ICT. Maar daar ligt het probleem niet. Daarom zien/zagen zij symptomen en geen oorzaken (opdrachtgeverschap, ongeacht ICT).
Zie dat auteur reageert alleen jammer dat een scheve schuldenlast door duur onroerend goed op het conto van de ICT geschoven wordt. Wat betreft de fysieke winkels is de ICT natuurlijk wel debet aan de inkomstenderving want wie koopt er tegenwoordig nog een boek als je een compleet ander delivery model hebt door internet?
En daarom ben ik het niet eens met Nico V. over ICT als middel omdat de facilitaire mogelijkheden van het netwerk voor veranderingen zorgen in de maatschappij. Een probleem wat al door de WRR onderkent werd voordat Elias aan zijn onderzoek begon want de overheid is nog teveel georganiseerd in de bekende loketten. En daarom eens – Jack? – met de opmerking over de Tayloriaanse organisatie als we kijken naar de beslisprocessen waar het denken uitgehaald is.
Is er ook niet wat weinig selectiedruk? Je zou als opdrachtgever binnen de overheid een project moeten indienen met begroting. De nuttigste voor het minste geld krijgen goedkeuring van Bit of opvolger en voor dat budget moet je het dan gaan doen. Gebruikmaking van in andere projecten gerealiseerde functionaliteit en architectuur draagt bij tot de kans op goedkeuring. Als je denkt dat het niet gaat lukken, moet je zo vroeg mogelijk de uitgaven stelpen en mogelijkheden tot bijsturing onderzoeken. Als de opdrachtgever risico kan afwentelen op aannemers en onderaannemers strekt dat tot aanbeveling. Aannemers dienen waarschuwingsplicht te hebben inzake slecht gediende algemene randvoorwaarden zoals schaalbaarheid in performance, deployment en data-omvang, mogelijk gewenste interconnectiviteit en andere integratiemogelijkheden. Of de aannemer daarbij verzaakt door ondeskundigheid of nadelige aspecten opzettelijk verzweeg is daarbij niet van belang.
Bij een mislukt project wordt de rol van de opdrachtgever geëvalueerd. Is daarbij sprake van ondeskundigheid, lankmoedig optreden jegens uitvoerders, onachtzaamheid, ontijdig ingrijpen bij een zich aftekenend debacle e.d., zou dat consequenties moeten hebben (zoals verhaal op het algemene budget van de betreffende overheidsinstelling, achterstelling bij nieuwe aanvragen e.d.).
Tenslotte zou in de aanvraag nog inzichtelijk moeten worden gemaakt dat de revenuen daadwerkelijk zullen worden gehaald. Een leidinggevende van een opdrachtgever die bij voorbaat al weet dat een bepaalde dienst of afdeling niet zal worden ontmanteld (omdat handhaven goedkoper is en minder risico’s oplevert) of bijvoorbeeld een applicatie die ‘disruptive’ zal gaan werken op bestaande verdienmodellen (waarvan de begunstigde personen cruciaal zijn voor het welslagen van het project), kan van duidelijk zijn dat de achterliggende doelstellingen van het project helemaal niet gehaald zullen (kunnen) worden. Dat zijn juist de projecten van het slag dat heul veul tegenslag ondervindt.
@Koelmans zou allemaal moeten. Gebeurt niet.
Zelfs evaluatie van beleid gebeurt niet. Aantal jaren terug aangekaart door Algemene Rekenkamer. Volgens toenmalig MinFin Dijsselbloem niet nodig en onhaalbaar. Deze mening werd ondersteunend door de “huiseconoom” van Nieuwsuur.
Het punt: als het op dit niveau al zo misgaat, hoef je op het niveau van projecten ook niet veel te verwachten.
‘Culture eats strategy for breakfast’
Hoi Nico,
Nog even terug komend op jouw opmerking “dat zijn mijn punten niet” van eergisteren. Als ik niet de intentie had gehad om serieus op je punten in te gaan zou het niet best zijn. Die intentie heb ik wel, dus bij deze nog een keertje in de herkansing.
Ad 1: Of het nu een Tayloriaans of een cultuurprobleem is zoals je aangeeft, kunnen we volgens mij in het midden laten. Feit is dat het publieke leiderschap inadequaat omgaat met de ingebakken onzekerheid die IT-projecten nu eenmaal hebben, vooral door er ongelukkige beslissingen over te nemen. De BIT-adviezen van de afgelopen jaren slaan daar op, ik heb ze voor de grap gewoon eens onder elkaar gezet. Ze wijzen allemaal naar deze zelfde groep hooggeplaatste bestuurders. Ik vind dat een kwalijke zaak.
Ad 2: Het punt van slecht opdrachtgeverschap dat je aansneed. Of ze op andere managementgebieden ook slecht opdrachtgeverschap vertonen kan ik minder goed beoordelen. Het zou me niet heel erg verbazen, maar ik kan die conclusie niet voor mijn rekening nemen. Leidinggeven aan IT-aanbestedingen en het IT-contractmanagement is hoe dan ook in iedere grote organisatie een belangrijke managementtaak, en het valt bij de overheid(en) op dat ze dat in heel veel gevallen niet goed doen. En dat is dus niet goed.
Ad 3: Het is niet correct dat de commissie Elias in haar aanbevelingen destijds het probleem van slecht opdrachtgeverschap niet heeft aangekaart, integendeel. Er stonden daarover hele concrete aanbevelingen in het eindrapport. En daarbij, de commissie Elias is langs democratische wegen tot stand gekomen. Hun focus, hun opdracht en hun mandaat was door de Tweede Kamer vastgesteld. Ik vond het destijds goed dat het gebeurde en ook de oprichting van het BIT (nu Adviescollege ICT-toetsing) was verstandig. Het is jammer dat er de afgelopen 15 jaar niet is doorgepakt, maar dat is een ander gespreksonderwerp.
Groet,
Nico
Beste Nico,
Ik verschil vaak van mening met ICT-ers. Ook in dit geval.
Terugkomend op “dat zijn mijn punten niet”: ik zie vrijwel structureel dat ICT-ers niet reageren op wat iemand van buiten de sector zegt, maar zij gaan in op hun mijlenver verwijderde perceptie. Dat zag ik in jouw reactie ook.
Wat Elias betreft: dan hebben wij erg verschillende definities van goed opdrachtgeverschap.
Stuurlui aan de wal die het hebben over mijlenver verwijderde perceptie moeten wel wat nauwkeuriger zijn want gaat het hier om de zee- of landmijlen? Definities blijven tenslotte lastig als deze de basis vormen van de stip aan de horizon als we kijken naar het oordeel van de Commissie Elias over de inhuur van externe consultants. Want hoe langer de reis duurt hoe profijtelijker deze wordt en letterlijk stond in het rapport dan ook iets over de vos die op de kippen moet passen als het om een volwaardige gesprekspartner met ICT-marktpartijen gaat.
Dat klopt. Alleen had Elias op geen enkele wijze in de gaten dat de “tamme” vos, de CIO, veel gevaarlijker is en was dan zijn commerciële, wilde variant. Meestal wordt over het hoofd gezien dat een interne leverancier ook eigen belangen heeft en dat de interne leverancier daardoor ongeschikt is om als opdrachtgever op te treden.
Elias gaf geen moment teken van begrip toen de toenmalige directeur Public Sector van LogicaCMG, een goede kennis van mij, werd bevraagd. Ook hij klaagde over gebrekkig, vrijwel afwezig opdrachtgeverschap, tot ergernis van Elias.
Wat dat alsmaar terugkerende cliché van stuurlui en wal betreft: dat zou in deze context zeer goed waar kunnen zijn. De stuurlui aan het roer doen het immers niet best.
Maar met het perspectief van een verdeel-en-heers strategie:
Misschien doen de stuurlui het juist erg goed? En is de twijfel rondom zee- of landmijnen daarin juist helpend?