De digitale infrastructuur van de Nederlandse overheid is zo complex dat niemand meer weet hoe dat ‘wegennet’ van informatiestromen in elkaar steekt. Zelfs topambtenaren hebben geen enkele kijk meer op wat er gebeurt, laat staan dat ze er grip op hebben.
Arjan Widlak legt met zijn boek ‘Volwassen Digitale Overheid’ een probleem bloot waar Den Haag nog jaren mee gaat worstelen. De auteur ziet de digitalisering van de overheid als een groot goed. De efficiëntie is er aanzienlijk door verbeterd. Maar tegelijkertijd voltrekken zich catastrofes zoals die rond de kinderopvangtoeslag. Die digitalisering is medeoorzaak van maatschappelijke problemen zoals verminderde wendbaarheid van overheden en het uithollen van de rechtsbescherming voor burgers.
Volgens Widlak vertoont de organisatie van de digitale overheid structurele zwakten. Slechts een handjevol overheidsdienaren weet hoe het brede samenstel van it-systemen werkt. Eerder al noemde hij het gebrek aan kennis de ‘wortel van alle problemen’. ‘Niemand heeft overzicht’, stelde hij tijdens de presentatie van zijn nieuwe boek vast. Volgens de auteur, directeur van het onderzoeksnetwerk Stichting Kafkabrigade, maakt de verkokering alles nog erger. Aan het licht komt hoe verstikkend de bureaucratie werkt. ‘De toeslagenaffaire staat niet op zichzelf’, aldus Widlak. Die kwestie valt niet te reduceren tot een probleem van de Belastingdienst. Kern is de ondoorzichtigheid van de manier waarop ambtelijke apparaten informatie verwerven en daarvan gebruik maken. Het bijsturen van de bureaucratie is daarom buitengewoon lastig.
Omdat geen enkel zicht meer bestaat op wat er in bepaalde gevallen aan de hand is, vallen fouten slechts met de grootst mogelijke inspanningen te corrigeren. Zelfs de meest basale vragen vallen niet te beantwoorden. Zo blijkt het moeilijk vast te stellen hoeveel burgers zijn getroffen door de werkwijze van de Belastingdienst.
Afvalcontainer
Een van de kernthema’s van Widlaks boek is dat niet meer valt te achterhalen hoe de bureaucratie in individuele gevallen tot bepaalde besluiten komt. De informatievoorziening werkt vaak goed, maar niet altijd. De meerderheid van standaardgevallen wordt efficiënt afgehandeld. Maar de systemen waar de bureaucratie zich van bedient, kunnen slecht omgaan met uitzonderingen en bijzondere gevallen.
Kenmerkend voor de informatie-infrastructuur is dat gebruikers zich pas bewust worden van de ondoorzichtigheid van ‘de bureaucratische cloud’ als iets niet werkt. Maar dan is het kwaad al geschied. Widlak noemt het voorbeeld van een vrouw die maanden bezig was een pasje te krijgen voor het gooien van vuilniszakken in een afvalcontainer. Ze betaalde haar afvalstoffenheffing altijd keurig op tijd. Uiteindelijk bleek de afvalverwerker die voor tientallen gemeenten werkte, in haar systemen een koppeling te hebben met de Basisadministratie Adressen Gebouwen (BAG). In sommige gemeenten mocht de afvalverwerker alleen pasjes uitreiken aan mensen die in een woonhuis zaten. De vrouw woonde echter in een voormalig kantoorpand. In haar gemeente gold niet de regel dat men een woonadres moest hebben. Maar het systeem maakte geen onderscheid naar gemeenten waar deze regel wel en niet van kracht was. Ook zag het systeem niet dat het pand van de vrouw een woonbestemming had.
Hoewel de situatie simpel was (heeft de vrouw recht op een pasje?), kostte het veel moeite dit kleine probleem op te lossen. Maandenlang kon de vrouw haar afval niet kwijt. Volgens Widlak zijn er honderden van dit soort problemen in het publieke domein. Op grote schaal worden automatisch besluiten genomen waarbij het zeer lastig is fouten te herstellen. Dat geldt zeker bij systemen waar de overheid naar signalen van fraude zoekt.
Geen touw
In zijn boek laat Widlak zien hoe de relatie tussen overheid en burger verandert door de digitalisering. Burgers zullen in toenemende mate in situaties terechtkomen waar door procedures en regels geen touw meer aan vast valt te knopen. Het boek biedt een overzicht van de digitale infrastructuur. Aan de hand van tientallen praktijkvoorbeelden laat de auteur zien dat dit afbreuk doet aan de principes van behoorlijk bestuur. Burgers kunnen bijvoorbeeld moeilijk bezwaar maken tegen besluiten waarvan niet duidelijk hoe die tot stand zijn gekomen.
Alom is de roep naar de menselijke maat. Widlak: ‘Maar dat kan alleen als we het onzichtbare zichtbaar maken.’ Met zijn boek hoopt de auteur bij te dragen aan de inrichting van een menselijke samenleving. Hij biedt het overzicht dat nodig is voor een openbaar bestuur met een humaan gezicht in een digitale tijd.
Zondagmiddag
Het boek is mede door de aard van de geschetste problemen geen eenvoudige kost. Alleen al door de omvang (377 pagina’s) is een regenachtige zondagmiddag niet voldoende om je zijn voornaamste gedachtegoed eigen te maken. Een korte managementsamenvatting ontbreekt.
Ook is er geen georganiseerde manier om de problemen op te lossen. Zo’n recept bestaat namelijk niet. Wel doet Widlak een aantal aanbevelingen. Publieke managers dienen zelf het governance-proces te starten. Ze moeten niet wachten totdat misstanden zo groot zijn dat ze in de publiciteit te komen.
Daarnaast is het zaak feedback te organiseren. Digitalisering leidt er namelijk toe dat een overheidsorganisatie minder ogen en oren heeft. Medewerkers die direct contact hebben met burgers zijn verdwenen of staan op afstand in callcenters. Deze mensen die zien wat er speelt, weten vaak minder goed de weg in een organisatie. Ook krijgen ze minder toegang dan ze verdienen. Onderzoeken verhullen problemen vaak in gemiddelden en gewenste interpretaties door externe bureaus. Widlak adviseert in de feedback juist die casus te vinden die zo veel mogelijk problemen concreet maakt in één verhaal.
Onderzoek daarom signalen dat het misgaat. Managers willen vaak geen problemen zien. Bezwaren worden doorgaans alleen bekeken vanuit een juridisch perspectief, niet vanuit de organisatie. Kijk naar het hele verhaal, zegt Widlak. Als klachten publiek worden dan is dat doorgaans het topje van een ijsberg. In de bureaucratische cloud gaat het altijd om veel meer benadeelden dan je denkt. Problemen die voortkomen uit automatische besluitvorming, gegevensuitwisseling of data-analyse zijn vrijwel altijd structureel van aard.
Een andere tip is innovaties vooraf én achteraf te onderzoeken. Veel innovaties zijn oplossingen op zoek naar een probleem. Ze moeten daarentegen echte problemen van echte mensen oplossen. Dat gebeurt zelden. Beter is het om het probleem te ontleden dat een innovatie moet oplossen. Dan kan je veel kritischer en creatiever kijken naar potentiële innovaties. Overweeg ook alternatieven, net zoals je bij regelgeving dat verplicht moet doen.
Menselijk gezicht
Het boek helpt het openbaar bestuur een menselijk gezicht te geven. Dat is lastiger dan je in eerste instantie zou denken. Het boek is opgebouwd aan de hand van een landkaart en meerdere ‘praatplaten’. 53 figuren en 26 tabellen moeten de stof toegankelijker maken. Dit helder geschreven boek valt op verschillende manier door te nemen. Je kan sommige hoofdstukken ook als een hulpmiddel gebruiken. Bepaalde paragrafen kan je gemakkelijk overslaan.
Een ieder die het bureaucratisch disfunctioneren wil aanpakken, kan uit het boek inzichten halen over de werking van de hedendaagse overheid. Het bijsturen van de bureaucratie vereist veel kennis. Widlak biedt die in overvloed.
Publieke managers, beleidsambtenaren en (juridische) adviseurs kunnen hier veel uithalen. Ook politici zouden meer verantwoordelijkheid moeten nemen voor de inrichting van de digitale infrastructuur. Alexandra van Huffelen kon als staatssecretaris van Financiën voor toeslagen al zien waar dingen misgaan. Als staatssecretaris voor Koninkrijksrelaties en Digitalisering past ‘Volwassen Digitale Overheid’ op haar nachtkastje.
Specificaties
Auteur: Arjan Widlak
ISBN; 978-94-6236-253-6,1e druk
ISBN (e-book): 978-90-5189-193-5,1e druk
Aantal pagina’s: 374 pagina’s
Prijs: € 49,50
Er zijn nogal wat economen (en politieke partijen) die een vereenvoudiging willen van het belastingstelsel; zie bijvoorbeeld de huidige box3-perikelen. Zou je dat niet in een taal (!) willen doen die èn begrijpelijk is voor burgers èn uitvoerbaar in de applicaties (en dus niet de huidige legacy-systemen) van de overheid.
Waar stroomschema’s tekort schieten is het rekening houden met de persoonlijke situatie van de klant/burger; precies het punt waarop de belastingdienst steeds onder vuur ligt (toeslagenaffaire, schuldenbeleid, etc).
Wil je wel rekening houden met de persoonlijke situatie van de burger met stroomschema’s, dan leidt dat tot een onontwarbare processpaghetti/flowchartspaghetti. Dat vermijd je precies bij het gebruik van beslissingstabellen/taal (en dan doelgedreven en niet datagedreven)!
Het probleem is dus: het uitvoeren van complexe wetgeving met complexiteitsverhogende technologie (lees: stroomschema’s/flowcharts).
Wat nu ontbreekt bij de overheids-ict is een overzicht hoe de overheidsbesluiten (ofwel de beslissingen) met elkaar samenhangen; kortom: een decision overview (soms ook een decision requirements diagram (DRD) genoemd, hoewel dat met datagedreven benaderingen als BPM en DMN verder niet van de grond komt).
Jack,
Wordt het fenomeen bureacratie niet gedefinieerd als het verlies van de menselijke maat door beslismodellen? Wat betreft een rationele-legalisatie van de ‘Computer Says No’ versus het gevoel is er al enige tijd kritiek op wat we eerder nog de Paarse Krokodil in overheidsland noemden. En wordt het ‘loketdenken’ niet juist veroorzaakt door een decentrale uitvoer op basis van een centrale sturing middels beslismodellen? Oja, het loketdenken mag je in deze vervangen door box-denken omdat we een model van herverdeling hebben wat we eufimistisch belastingen noemen maar feitelijk een rationele-legalisatie van diefstal op basis van algoritmes is. En die algoritmes blijken menselijker dan gedacht door voorgeprogrammeerde bias, want wie niet blank is die zal wel zwart verdienen…..;-)
Beslissingsmodellen, die alles gaan oplossen..
regels als school_heeft_veel_getinte_kinderen, dan eigen_kind_naar_andere school, kun je in een beslissingstabel net zo goed of slecht vastleggen als in een stroomdiagram.
of als nog_veel_slachtoffers_in_leven, dan nog_ff_wachten_met_excuses, om aan de betaalbaarheid voorwaarde te voldoen.
als geen_massa_vernietigingswapens_gevonden dan toch_doorgaan_want_schurkenstaat.
hoe ga je marks actieve herinnering vastleggen in een taal “die èn begrijpelijk is voor burgers èn uitvoerbaar in de applicaties”
een project bestaat uit specificaties, ontwerp, implementatie, testen.
waarbij de test op alle (v-model) nivos gebeuren dus uiteindelijk ook tegen de specificaties.
als je daar aan houdt, heb je de oplossing gevalideerd en maakt het niet uit welke generatietaal je nou gebruikt.
als je van autisten moet horen dat de wereld niet uit regeltabelletjes bestaat is dat toch wel een signaal.
Dino en de filosofie van het zijn is net zo’n slechte combinatie als empathie van een rekenmachine in modellen. Tenslotte is één van de klachten over een gebrek aan menselijkheid de specificatie van de mens in getallen. Aangaande het cijfer 6 is het maar net van welke kant je het bekijkt;-)
Wat betreft het verwachtingsmanagement speelt Dino weer op de man en niet op de bal want in het artikel staan een paar zinnen die juist om zijn loketdenken van specificaties gaan die geen rekening hebben gehouden met het onverwachte. En wat betreft de ‘getinte mens’ in een gestroomlijnde bureacratische hiërarchie zijn we allemaal blauwe smurfen die luisteren naar Grote Smurf want Ordnung muss sein.
Oudlid, je zegt het precies goed: “verlies van de menselijke maat door beslismodellen”.
Dat is dus precies de reden waarom we van beslismodellen (en dus ook van algoritmen) af moeten, tenminste, voor alle terreinen waar transparantie is vereist, zoals de uitvoering van wetgeving.
Of zoals Widlak stelt: ‘Maar dat kan alleen als we het onzichtbare zichtbaar maken.’
“Terwijl iedereen modellen bouwt, wordt er nauwelijks nagedacht over de complexe werkelijkheid”
“De overheid lijkt steeds minder gericht op dienstbaarheid aan de burger – aan het sociaal contract – en steeds meer op het blindelings volgen van regels en procedures, zonder oog te hebben voor de werkelijkheid en de problemen waar veel burgers tegenaan lopen.”
“Minder planbureaus, minder modellen, meer mensen, meer denktanks.”
P. Omtzigt, Een nieuw sociaal contract. 2021, blz. 86, 187, 201.
Verlies van de menselijke maat lijkt me meer te liggen in de hiërarchie van een inductief beslismodel waarin de vierkante blokjes moeten passen in de ronde gaatjes. De abductieve redenering die niet meer naar de persoon kijkt zorgt steeds vaker voor overhaaste generalisaties terwijl sommige feiten kleine administratieve foutjes blijken te zijn. Maar wat betreft het foutje bedankt even Apeldoorn bellen hebben we natuurlijk ook de andere kant van de medaille want de hedendaagse filosofie van zijn & tijd kent de klassieker o tempora, o mores van Cicero in beslismodellen.
Aangaande het sociale contract van P. Omtzigt heb ik nog enige bedenkingen omdat we zoiets hebben als een democratische rechtsstaat waardoor transparantie alleen niet genoeg is. Naar mijn mening hebben we als voorbeeld het falsificationisme van denktanks die even geloofwaardig zijn als de katholieke kerk. De machtstrategie aangaande het monopoliseren van kennis kent namelijk als middel het beslismodel waardoor we het over dezelfde modderschuit met enkel een andere vlag hebben. Want alleen het genie beheerst de chaos want de massa wil orde en netheid om de wereld te kunnen begrijpen. En wat betreft een atlas, ik heb er nog één met historische grenzen want vroeger was alles beter omdat kleuren van het blazoen je duidelijk maakte waarop je moest richten.
Je kan het probleem bij algoritmes en beslismodellen leggen maar als het goed is zitten daarin regels en wetten verpakt. Ik denk dat het probleem meer in de mentaliteit zit waarin wantrouwen de boventoon voert. Een algoritme of beslismodel verzint geen termen zoals ‘afpakjesavond’ of een ‘nest antillianen’. Het gaat om mensenwerk. Aan de politiek om het goede voorbeeld te geven.
Dat niemand het overzicht van alle systemen heeft, dat hoort bij de ICT. Het is ingewikkeld en veel.
Louis, dat regels en wetten verpakt zitten in algoritmes en beslismodellen is juist het probleem.
Dat is namelijk gebrek aan transparantie.
Discriminatie (of een ongekende disproportionaliteit in de uitgevoerde wetgeving zoals bij de toeslagenaffaire) is dan verborgen in de duistere code van de toegepaste programmeertaal (en hier is een taal als java berucht) of is verborgen in de gebruikte data voor het trainen van de modellen.
Neem een feit als “persoon valt onder de coulanceregeling”.
Je wilt niet dat dit feit in verschillende applicaties steeds weer opnieuw wordt bepaald op basis van steeds weer andere feiten en regels, die dan ook nog verborgen zit in duistere 3GL-code.
Je wilt wel een duidelijk overzicht wie er in het algemeen in aanmerking komt voor deze regeling en bovendien software die in een concreet geval kan aangeven op basis van welke feiten en regels een bepaalde conclusie is getrokken (wat een willekeurige 3GL en 4GL niet kan).
Duistere 3GL-code ? dat ben ik nog niet tegenkomen in het V-model. IT is “u vraagt”, “wij draaien”. Politiek is “u stelt vervelende vragen”, “functie elders”. De methode doet het niet. De implemenatie doet het ook niet.
Nest antillianen zit niet ergens in verpakt maar is onderdeel van de specificatie : https://www.nrc.nl/nieuws/2022/02/06/moet-ambtenaar-belastingdienst-worden-vervolgd-a4084551
@Jack Dat ben ik met je eens, als wetten en regels verpakt zitten in slecht leesbare code dan is het lastig te verifieren/aan te passen. De taal Cobol staat bijvoorbeeld bekend om zijn leesbaarheid voor dit soort berekeningen. Belangrijkste lijkt me dat het vooral goed getest wordt. Wel prettig als je weet waar het zit..
Realiseerde me dat in het geval van de toeslagen ging om fraudeonderzoek, dat is iets anders dan de wetten / regels die de juiste waarde van bijvoorbeeld een pensioen of toeslag berekenen. Om maar iets te noemen.
@Dino Een bar verhaal en hoe gepoogd wordt het in de doofpot te stoppen.