De gemeenten zijn overtuigd geraakt dat een toekomstbestendige informatievoorziening een andere omgang vraagt met gegevens. De herinrichting hiervan begint gaandeweg gestalte te krijgen. De Common Ground-beweging, een initiatief vanuit gemeenten, wordt inmiddels breed omarmd. Maar het zal zeker nog wel tien jaar duren eer een einde komt aan het ambitieuze project.
De basisgedachte achter Common Ground is het scheiden van applicaties, gegevens en processen. Volgens deze visie kunnen data meervoudig bij de bron worden gebruikt. Deze grootscheepse transformatie moet in een gezamenlijke aanpak tussen gemeenten en leveranciers tot stand komen.
Vier jaar geleden startte deze beweging tot hervorming van de informatievoorziening binnen en tussen gemeenten. Inmiddels zijn de eerste resultaten geboekt. Reden voor een gesprek met Raymond Alexander en Nathan Ducastel, respectievelijk, manager en directeur bij VNG Realisatie.
Omvangrijke operatie
Volgens Alexander, een van de drijvende krachten achter Common Ground, zijn de gemeenten inmiddels doordrongen van de voordelen van de gezamenlijke aanpak. Grote gemeenten, met grote ict-afdelingen, en de kleinere gemeenten trekken in een meerjarige transitie met elkaar op.
Het opnieuw inrichten van de informatievoorziening gaat stapsgewijs. Het is een zaak van de lange adem. De veelheid van taken bij een gemeente maakt dat de informatievoorziening en de ict veelomvattend, divers en complex zijn geworden. Er is een lappendeken aan systemen ontstaan, met een waaier aan leveranciers. Het is een omvangrijke operatie om deze legacy-systemen te vernieuwen. Ducastel verwacht dat Common Ground zeker tien jaar duurt. ‘Maar deze operatie is geen doel, maar een middel tot verbetering van de informatievoorziening,’ stelt hij.
Ruim twee jaar geleden besloten de gemeenten, leveranciers en ketenpartners tot samenwerking. Honderdtwintig organisaties tekenden het zogenoemde Groeipact. Doel was gezamenlijk de informatievoorziening ombouwen naar de visie van Common Ground; dus data scheiden van applicaties en gegevens blijven bij de bron. Zo’n ingrijpende transformatie vraagt om focus en commitment. En dat voor langere tijd. Zo veel mogelijk moet worden voorkomen dat voor hetzelfde probleem verschillende oplossingen worden bedacht.
Vertrouwen opbouwen
De 352 gemeenten bepalen ieder voor zich hoe snel ze de principes achter Common Ground oppakken. De VNG voert de regie op de transitie en verbindt gemeenten. VNG is er niet op gericht om standaardisatie af te dwingen. De belangenorganisatie beijvert zich alle betrokken partijen enthousiast te krijgen. Common Ground is een community van gemeenten.
Bij het werken in ketens zoals de gemeenten dat doen met uitvoeringsorganisaties, zoals UWV en Belastingdienst, moet de ict sowieso op andere overheden en uitvoeringsorganisaties zijn afgestemd. Alexander: ‘Neem bijvoorbeeld de Wet basisregistratie personen. Omdat het houderschap in verschillende handen is, zijn organisaties wel gedwongen om samen te werken. VNG Realisatie stimuleert dat betrokkenen daarbij toewerken naar gegevensstandaarden en data bij de bron gebruiken.’ Hoe beter de standaard des te gemakkelijker dat gaat, benadrukt hij. ‘Om te komen tot een brede acceptatie van standaarden is het belangrijk dat partijen middels afspraken en standaarden vertrouwen opbouwen in elkaars aanpak. Belangrijk is dat ze op lange termijn dezelfde doelen nastreven en dezelfde principes volgen.’
Regie over gegevens
Volgens Ducastel is de transitie richting Common Ground ook hard nodig om politieke wensen te kunnen invullen. ‘Je ziet een verdere ‘vernetwerking’ van de overheid. Steeds vaker is informatie uit verschillende systemen nodig. Alles moet dus modulair worden opgezet. De huidige legacy leidt tot inflexibiliteit wat de vernieuwing tegenhoudt.’
Ook Europese ontwikkelingen zoals de Single Digital Gateway waarbij burgers uit andere landen gemakkelijk toegang moeten krijgen tot gemeentelijke dienstverlening, vraagt om eenduidige afspraken over gegevensstandaarden. Daarnaast is Common Ground een steun in de rug voor de aankomende inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Gegevensstandaarden zijn ook nodig om tegemoet te komen aan wensen van burgers tot een grotere transparantie. Over inwoners wordt veel informatie verzameld. Mensen willen de regie over hun persoonlijke gegevens krijgen. Ze kunnen vragen welke informatie de overheid over hen heeft. Ook willen ze verkeerde registraties kunnen corrigeren. Nu de verhouding tussen inwoners en overheid verandert, zijn aanpassingen nodig in het informatielandschap. De informatiekundige visie van Common Ground sluit daarop aan.
Solide basis gelegd
Vier jaar na de start heeft Common Ground weliswaar nog geen spectaculaire successen geboekt maar er is wel een solide basis gelegd voor de toekomst. Aan de hand van experimenten is aangetoond dat de basisprincipes in de praktijk werken. Vooral de grotere gemeenten waaronder ’s-Hertogenbosch waar Alexander hoofd ICT en plaatsvervangend cio was, hebben het voortouw genomen. Van die proefnemingen is veel geleerd. ‘Sommige zaken werken nu eenmaal anders dan je in het begin denkt. Bovendien kom je er zo achter wat nog meer nodig is’, stelt hij.
Naast die experimenten is het belangrijk om een goed perspectief te geven op hoe de transitie eruit gaat zien. Dat moet een houvast geven. Alexander: ‘Je moet zeker niet alles tegelijkertijd willen doen. Dat werkt niet.’
Inmiddels zijn ook de randvoorwaarden voor hergebruik en opschaling van oplossingen vastgesteld.
Ook is een meerjarige transitiestrategie ontwikkeld. Deze geeft richting aan de ontwikkelingen en bepaalt de volgorde waaraan wordt begonnen. Bovendien hebben de gemeenten ook gemeenschappelijke inkoopvoorwaarden vastgesteld. Altijd zal op dezelfde manier worden gevraagd naar oplossingen die zich aan Common Ground conformeren. Onlangs is een nieuwe versie van de Gemeentelijke Inkoop bij IT Toolbox (Gibit) in werking getreden die voorziet in meer standaardisatie.
Inmiddels zien we het eerste gebruik van Common Ground in dagelijkse operaties. Zeker 1.200 it’ers zijn al met Common Ground bezig. Gerealiseerd zijn inmiddels het API Test Platform, de MVP Appstore, OpenZaak en MVP developer.overheid.nl. De pilot virtuele assistent GEM is afgerond evenals Adreswijziging NL. In ontwikkeling zijn onder meer Begrafenisplanner, Geboorte Aangifte en Huwelijksplanner.
Verder is een Routekaart gemaakt, een dynamisch overzicht van alle oplossingen en componenten die worden ontwikkeld. Twee gebieden krijgen daarbij prioriteit: werk en inkomen alsmede burgerzaken. Ducastel: ‘Daar gaan we vol op inzetten. Dat gebeurt zo veel mogelijk als collectief.’ Overigens zijn niet alleen gemeenten maar ook andere overheden daarbij betrokken. Gezamenlijk moet het tot oplossingen komen.
Cruciale rol
De relatie tussen overheid en markt krijgt veel aandacht. Bij de vormgeving van de toekomstige informatievoorziening spelen de leveranciers een cruciale rol. De overheid gaat bij Common Ground uitdrukkelijk niet op hun plaats zitten. Alexander spreekt dan ook het liefst over partners.
Om gegevens bij de bron te ontsluiten worden application programming interfaces (api’s) toegepast, de stekkers die passen in de gemeentelijke stekkerdoos. De afgelopen tijd is hard gewerkt aan api-specificaties. Het VNG-bestuur heeft onlangs de eerste standaard set goedgekeurd. Er bestaan inmiddels al marktpartijen die deze specificaties implementeren. De bedoeling is dat iedereen gaat meedoen. De investeringen van deze leveranciers voor het implementeren van de visie Common Ground in applicaties willen zij terugverdienen. Hiervoor zoeken zij naar nieuwe verdienmodellen naast de bestaande licentie- en onderhoudsvergoedingen. Voorbeelden van andere verdienmodellen zijn vergoedingen voor het ontwikkelen, implementeren, exploiteren en beheren van Common Ground-componenten en het ontsluiten van gegevensbronnen door standaard api’s.
Argwaan weggenomen
Ducastel benadrukt dat de overheid voor een goede samenwerking met leveranciers een solide partner moet zijn. Het it-beleid mag niet al te grote schommelingen vertonen gelet op de investeringen die moeten worden gedaan. Anderzijds zijn de gemeenten autonoom. De VNG is geen departement dat de gemeenten dwingend kan voorschrijven wat ze moeten doen. De VNG moet het als regie-organisatie daarom van haar overtuigingskracht hebben.
Bemoedigend is de reactie van leveranciers. Aanvankelijk bestond er hier en daar nog enige argwaan. De vrees bestond dat de gemeenten commerciële partijen uit de markt zouden drukken. Alexander: ‘Die angst is verdwenen. Leveranciers begrijpen dat de gemeenten hun informatievoorziening anders willen inrichten, maar dat onverminderd samen met de markt gaan doen. Partijen zien ook dat dit soort vernieuwing de beste manier is om uit legacy weg te komen.’
Een doorbraak is dat Microsoft met de gemeente Tilburg en het ict-samenwerkingsverband Equalit de it-infrastructuur volgens Common Ground gaat inrichten. Alexander en Ducastel zien op grote schaal initiatieven ontstaan die aansluiten bij de gedachten achter Common Ground. Gemeenten zien ook dat het beter is als collectief de leveranciers tegemoet te treden in plaats van met een eigen set aan eisen te komen. Common Ground verbetert het opdrachtgeverschap van gemeenten. En daar is iedereen mee gebaat, concludeert het tweetal.
Dit artikel verscheen eerder in Computable-magazine #04/21.
Alle neuzen dezelfde kant op
Welke drukmiddelen kan de VNG inzetten om alle gemeenten mee te krijgen? Ducastel denkt dat collega’s elkaar moeten overtuigen. ‘Via hun netwerken moeten we achterblijvers zien te verleiden toch aan boord te stappen. Als dat niet lukt, is het bestuurlijk aanjagen een laatste middel.’
Het College van Dienstverleningszaken zorgt ervoor dat het met Common Ground de goede kant op gaat. Geprobeerd wordt met de leden zo breed mogelijke afspraken te maken. Ducastel spreekt van een balanceeract. Er dient een evenwicht te worden gevonden tussen een draagvlak voor technisch inhoudelijke standaarden en het gebruik ervan in dagelijkse operaties.
Gegevensstandaarden goed, open gegevensstandaarden beter. Ook het idee van data scheiden van applicaties om zodoende de gegevens bij de bron te kunnen houden is goed alleen betekent dit een ander paradigma omdat je de gebruiker naar de gegevens gaat brengen in plaats van de gegevens naar de gebruiker. Maar voor je het weet zit je dan in een cloud die geen open gegevensstandaard heeft, van den regen in den drop….
Ook het idee van de publiek-private samenwerking is goed alleen heb ik nog niet veel succes hierin kunnen vinden omdat het verschil in het DNA tussen een organisatie die de tucht van de markt kent en een organisatie die denkt de markt te kunnen tuchten vaak te groot is. Een solide samenwerking waarbij de verdienmodellen via de licentie- en onderhoudsvergoedingen lopen middels een verplichte afname wringt dan ook met het idee dat Brussel heeft over een open markt met gezonde concurrentie.
Als collectief de markt tegemoet treden is veelal gewoon een inkoop coalitie die korting wil op basis van de schaalgrootte. De vraag is dan ook of VNG niet gewoon de rol van makelaar wil, gezien het feit dat de letter V voor vereniging staat lijkt holding VNG Diensten BV me een belangenverstrengeling.