De casus BRP en de lessen die zijn getrokken uit het mislukken van het moderniseren van de Basisregistratie Personen (BRP) worden als lesstof gebruikt bij de ict- en inkoopafdelingen van de rijksoverheid. Dat heeft minister Raymond Knops van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) de Tweede Kamer laten weten.
Basis voor de lesstof vormt het onderzoek ‘Niet te stoppen’ van de Commissie BRP, die in 2017 werd ingesteld door Knops’ voorganger, minister Ronald Plasterk. Hij zette het falende moderniseringsprogramma, operatie Basisregistratie Personen, stop naar aanleiding van een omstreden, negatief advies van Bureau ICT Toetsing (BIT).
Het besluit van Plasterk – een schadepost van circa honderd miljoen euro – en het negatieve advies van het BIT zorgden voor woedende reacties bij de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en een aantal betrokken leveranciers. Zij waren verbijsterd over het advies van het BIT, waar volgens hen weinig van klopte. In het daarna ontstane debat ging de bewindsman onder politieke druk akkoord met de instelling van een onderzoekscommissie. Die moest een terugblik uitvoeren en een feitenrelaas over de gang van zaken rond de mislukte oBRP (Operatie BRP) opstellen en publiceerde medio 2018 het rapport ‘Niet te stoppen’.
Uit dat rapport zijn nu vier lessen voor de toekomst geformuleerd. Tezamen met de BRP-casus vormen zij extra lesstof die dit jaar in de ict- en inkoopgemeenschap van het Rijk wordt verspreid. Tevens wordt de stof opgenomen in het curriculum van inkoop- en ict-opleidingen binnen het Rijk, schrijft minister Knops in een Kamerbrief.
De minister schrijft verder dat de getrokken BRP-lessen ook worden opgenomen in het zogeheten rijksbrede Afwegingskader ICT-opdrachten. Daarin staan een aantal beleidsmatige spelregels om te bepalen of en hoe een ict-aanbesteding moet worden opgezet.
Leereffecten
De vier BRP-lessen zijn:
1) Kies bewust voor inzet van een inspanningsverplichting of een resultaatverplichting bij opdrachten aan de markt.
Bij Operatie BRP kwamen beide contractvormen voor maar schortte het vaak aan een duidelijke omschrijving van de taken en het frequent meten van de voortgang (inspanningsverplichting) en een strak omschreven uitkomst (resultaatsverplichting). Er wordt een Handreiking over de inzet van inspanning- en resultaatverplichtingen opgesteld en verspreid binnen de rijksoverheid.
2) Zorg voor duidelijkheid en stabiliteit omtrent het gewenste resultaat
De eisen en wensen bij Operatie BRP veranderden voortdurend, met name door politiek-bestuurlijke en beleidsmatige onduidelijkheid over wat er gerealiseerd moest worden; ook ontbrak een stabiel ontwerp.
3) Werk met kleinere en meer beheersbare stappen
Een verandering van scope is nooit volledig uit te sluiten, vooral bij langdurige projecten. Maar dan moet er wel worden gewerkt met een kortcyclische ontwikkelaanpak, waar bij Operatie BRP geen sprake van was. Een werkwijze gebaseerd op kleinere en meer beheersbare stappen in de uitvoeringsfase levert een bruikbaarder eindproduct op, waarbij tevens de mogelijkheid bestaat om tussentijds te stoppen indien daar een reden voor is.
Binnen de rijksoverheid wordt deze kortcyclische aanpak voor zowel bij nieuwbouw als bij onderhoud van bestaande systemen opgenomen in een nog te schrijven handreiking ‘beheerst vernieuwen’.
4) Werk met richtlijnen voor kwaliteitsborging en controle
Bij de Operatie BRP bleek de stuurgroep, ook met behulp van externe advisering, onvoldoende in staat om de daadwerkelijke voortgang in te schatten. Door het delen van bestaande richtlijnen binnen de ict- en inkoopcommunity van het Rijk over kwaliteitsborging en controle moet de kennisopbouw en het gebruik hiervan in projecten binnen de rijksoverheid worden versterkt.
Andere verbeterpunten
De bewindsman wijst ook nog op een aantal ander verbeteringen die inmiddels zijn doorgevoerd om de ict-huishouding bij de rijksoverheid te verbeteren. Zo is er het Strategisch Leveranciersmanagement Rijk om de sturing op een aantal grote ict-leveranciers beter te organiseren. Voor vijf ervan, – Microsoft, Sap, Oracle, IBM en KPN -, zijn er zelfs rijksbrede leveranciersmanagers benoemd om toezicht te houden op het nakomen van afspraken.
Daarnaast zijn binnen het Rijksinkoopstelsel rijksbrede categorieën voor de inkoop, aanbesteding en contractmanagement van standaard ict-zaken samengebracht. Per 2020 kent het inkoopstelsel vijf inkoopcategorieën: ICT-inhuur, ICT Werkomgeving Rijk, Datacenters, Connectiviteit en Software. Deze bundelingen moeten zorgen voor meer gedeelde kennis en een beter (samen)werkende ict-inkoop en -aanbesteding bij het rijk.
Verder staat in de Strategische I-agenda 2019-2021 aangegeven dat softwareontwikkeling een belangrijk aandachtsgebied is, ook ten aanzien van sourcing. Daar waar de Operatie BRP een voorbeeld is van een mislukte casus wil Knops dat er dit jaar ook goede voorbeelden op gebied van softwareontwikkeling worden gepubliceerd. Ook hiervan kan men binnen het Rijk leren, is de gedachte erachter. Een recent voorbeeld is de Nederlandse Praktijkrichtlijn 5326 van het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) die zich richt op risicobeheersing bij ontwikkeling en onderhoud van maatwerksoftware.
Dan is het te hopen dat men verder kijkt dan het BIT-rapport. Daar is wel wat op aan te merken, wat in bovenstaande punten mogelijk onderbelicht blijft. Vooral de Stuurgroep functioneerde niet als Stuurgroep en had een verkeerde focus.
Een verdere analyse in twee delen:
https://www.viergever.info/home-nl/blog/2018/juni/obrp-niet-te-stoppen/
De huidige aanbestedingsregels van de overheid maken het onmogelijk om een produkt A aan te schaffen waar de overheidsorganisatie expliciet voor heeft gekozen. Zelfs al stel je een sluitende lijst met criteria op, waar geen ander produkt aan kan voldoen, dan nog kan de keus vallen op produkt B vanwege het enorme gewicht dat aan de prijs wordt toegekend.
KJ,
Je klaagt vooral over de methodiek van aanbesteding want als de weging op prijs zwaarder telt dan de kwaliteit dan is de kans inderdaad groot dat je ‘penny wise and pound foolish’ niet krijgt wat je verwacht. Hierin moet ik wel zeggen dat het verschil tussen product A en product B bij ‘commodity’ uiteindelijk heel klein kan zijn als kwaliteit enkel een functionele normering kent. Non-functionele normeringen zoals onderhoudbaarheid en de duurzaamheid zijn vaak de struikelblokken in het scoresysteem omdat deze vaak subjectief ingevuld worden. Een vernieuwing is lastiger te verkopen dan een vervanging waardoor Strategische Leveranciers Management Rijk een vorm van cliëntelisme wordt. En het mag alles zijn als het maar Microsoft, Oracle, SAP, IBM of KPN is betekent dat niemand ontslagen wordt als hij/zij voor één van deze strategische leveranciers kiest. Praktijkrichtlijn van het Nederlands Normalisatie-instituut (NEN) voor risico’s laat zich vertalen naar risicomijdend gedrag.
Aanbestedingsregels krijgen hierdoor een steeds grotere juridische component omdat de overheid op zoek is naar een loterij zonder risico en de stuitende lijst met criteria hierin zorgt ervoor dat verhoudingen al direct op scherp staan. Nico stelt in zijn analyse dan ook terecht dat Den Haag denkt de markt aan een touwtje te hebben met wetten en budgetten terwijl ze het spel aan verliezen zijn doordat de realiteit weerbarstiger is. Want er zijn een groeiend aantal aanbestedingen die uiteindelijk helemaal opnieuw gedaan moeten worden omdat de markt zand in ambtelijke raderen gooit door bij de rechter te wijzen op een overtreding van de regels. De kosten van verwerving afgezet tegen de waarde is een interessante economische waarde zoals ik ooit al eens stelde in een analyse over de knikkers en het spel.
Onder de drempelwaarde van aanbestedingen blijven met vele kleine stapjes die uiteindelijk tot een reis naar verandering leiden is de oplossing om dat te verkrijgen wat je verwacht. Hiervoor moet je wel een uitermate goede regiegroep hebben want richtlijnen zijn geen ‘zichtlijnen’ op de stip aan de horizon.
@Een oudlid
Ik was in dat specifieke geval betrokken bij de levering van product A. De overheidsorganisatie had een lijst met eisen opgesteld tov. de inkoop die volledig op ons produkt was geschreven, zodat wij als wel als winnaar uit de bus moesten komen. Het werdt uiteindelijk het team van product B, die wat meer vrijheid hadden genomen bij het invullen van de criterialijst en ook de prijs fors lager hadden gesteld. Ook was uitbesteding zelf uitbesteedt aan een commercieel IT-bedrijf dat uiteraard ook de nodige partners en samenwerkings verbanden bezat in deze sector.
Een ander geval betrof een IT-klus bij een overheidsorganisatie, waar ik via een intermediair op reageerde. Daar aangekomen werd ik geinterviewed door iemand van ATOS (!) in het bijzijn van de verantwoordelijke van de overheid. Uiteraard bleek het om een warme stoel te gaan en was ik slechts de figurant in het verhaal.
KJ,
Zoals jezelf al aangeeft zijn aanbieders vaak figuranten als uitvraag compleet op product A geschreven is. En daarin kun je als inschrijver meegaan maar als je niet de dealregistratie bij leverancier van product A hebt dan heb je meestal niet de beste prijs. Nu geeft de leverancier van product A die denkt de race al gewonnen te hebben voordat deze begonnen is meestal niet de hoogste korting en product B is hierdoor dan al snel een heel stuk goedkoper. Creatief met de criteria omgaan door een meerwaarde te genereren is geen vals spelen maar een vernieuwing in plaats van de gebruikelijke vervanging.
@oudlid
Denk je dat ook als de organisatie produkt A wou hebben en nu met een goedkoop produkt B zit opgescheept dat niet alle criteria in zelfde mate blijkt te voldoen? Uiteindelijk komt dat de efficientie van die organisatie niet ten goede en blijkt een te zwaar gewicht op prijs slechts gewoon een race naar de bodem in het leven te helpen.
Verder zou het uitbesteden van aanbestedingen voor de overheid verboden moeten worden omdat nooit kan worden gegarandeerd dat dit proces vrij is van manipulatie.
@KJ Dat tot in essentie alles uitbesteden bij de overheid de norm is dat werd al duidelijk uit het onderzoek van de commissie Elias. Je zou toch denken dat het gaan voor een goede en verstandige oplossing op plek 1 staat. Maar waar veel geld te verdelen is gelden andere wetten.
Een van de kenmerken van het neo liberale marktdenken is de race to the bottom. Controle en wantrouwen is troef, daarom wordt het werken ook gekenmerkt door een verstikkende bureaucratie of zoals in de ICT, procemethodes zoals scrum, lean, agile. Als in een Japanse autofabriek. Vertrouwen is goed, controle is beter.
KJ,
Ik denk niet dat een organisatie die met goedkopere product B opgescheept zit uiteindelijk minder efficiënt zal zijn, eerlijk gezegd blijkt vaak het omgekeerde als je hetzelfde doet met goedkoper gereedschap. En het het idee van open standaarden is bedoeld om bedrijfsprocessen minder afhankelijk te maken van één leverancier.
Betreffende je klacht over een manipulatie in de aanbesteding wijs ik op het feit dat leverancier van product A zelf de uitvraag vooraf probeert te sturen door zijn unieke producteigenschappen als criteria terug te laten komen. Ervaring leert dat inschrijvers hierin in de NVI fase prangende vragen zullen stellen welke in 9 van de 10 gevallen zullen leiden tot aanpassingen van de eisen en wensen. Want EUROPESE spelregels in aanbestedingen zijn duidelijk en juist hierin heb ik mijn twijfels over de lessen van BRP omdat Haagse realiteit hierin weer een dure les zal blijken te zijn. De hedendaagse realiteit is dat het uitvragen van ‘gouden kranen’ leidt tot een imagoschade omdat de belastingbetalers niet gek zijn.
@Louis Kossen
Het (neo) liberale marktdenken is een maatschappelijk resultaat doordat kiezers nog altijd het verkeerde vakje rood maken in de vierjaarlijkse volksraadpleging. Want geld verdienen wordt door socialisten als zonde gezien en het is dan ook de afgunst die veelal troef is in het spel. Wantrouwen versus vertrouwen gaat niet alleen om controle omdat het geloof vaak ook een rol hierin speelt. Een vergelijk met de Japanse autofabriek gaat scheef op culturele verschillen want Duitse autofabrikanten plegen geen harikiri als ze door de sjoemelsoftware een resevering op de winst moeten doen van €800 miljoen.
@Oudlid Ik denk dat het veel meer te maken heeft met een tijdgeest die dwars door partijen heenloopt, maakt niet zo heel veel uit welk vakje je rood maakt bij de verkiezingen. Het is ook niet iets specifiek nederlands maar iets wat voor het grootste gedeelte de hele wereld opgaat.
Met de Japanse autofabriek bedoel ik natuurlijk de procesbegeleidings methodes die geinspireerd zijn op manier van werken in de toyota fabriek.
Krijgen we nou een goedkoop product a terwijl product b beter is, dat vervangen wordt door een nieuw product a, terwijl b beter is. Omdat de kiezer het verkeerde vakje rood maakt ?
Misschien gaat het wel streeds mis omdat iedereen meekijkt. Andre en Bridget klaagden daar ook al over 😉