Minder regeldruk: het succes onder de radar

Stilletjes is tussen 2014 en 2018 zo’n 125 miljoen euro aan minder regeldruk gerealiseerd. Structureel. Omdat honderden overheidsorganisaties gebruikmaken van de Basisregistratie Personen (BRP) hoeven burgers minder gegevens op te zoeken, over te tikken en meer. Wat opvalt: waar de ene overheid goed gebruik maakt van die mogelijkheden ten behoeve van de burger, doet de andere dat nog niet. Met bewezen en bestaande mogelijkheden kan het nog stukken beter. Donderdag vergadert de Kamer er over.

Lezers van Computable hebben tussen 2013 en 2017 kunnen volgen hoe vernieuwing van de BRP volledig ontspoorde en uiteindelijk werd opgegeven. Geheel los van het slagen of falen van ict vernieuwing doet de overheid op gezette tijden onderzoek naar de effectiviteit van haar dienstverlening aan burgers en bedrijven. De instelling die specifiek de administratieve lasten voor burgers onderzoekt, is het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR). Het ATR opereert onafhankelijk.

In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken onderzocht ATR de verandering in de administratieve lasten die de GBA/BRP voor burgers met zich meebrengt. Bij alles wat de overheid regelt, worden er ook administratieve lasten geïntroduceerd. Je moet dan gegevens verstrekken zoals je inkomen of adres. Je moet naar het gemeentehuis om een uittreksel op te halen. Het zijn voorbeelden van onbedoelde gevolgen en soms kan het niet anders. Heel vaak echter kan het wel degelijk anders. Als de overheid slim gebruik maakt van de gegevens die ze al heeft, hoef je ze niet opnieuw te verstrekken. Dankzij generieke diensten die rusten op de BRP, zoals DigiD, hoef je het huis niet meer uit. En zo zijn er allerlei manieren om de burger tijd en kosten te besparen.

De uitvoering van dat onderzoek werd gegund aan de Stichting Kafkabrigade en Ockham. De Stichting Kafkabrigade specialiseert zich in het onderzoeken hoe bureaucratische processen werken, niet in theorie maar in het echt. Ockham richt zich op data-intensieve omgevingen, basisadministraties in het bijzonder. De combinatie van procesgericht en datagericht onderzoek levert niet alleen een dik rapport op maar ook bijzondere inzichten.

Lagere regeldruk door de BRP tussen 2014 en 2018? Hoe kan dat?

Allereerst de bottom line: met een aantal slagen om de arm berekenden wij dat gebruik van de BRP de totale in geld uitgedrukte regeldruk met ruim een kwart miljard euro structureel (per jaar dus) heeft verlaagd. En dat alles gebeurde terwijl er werd gewerkt aan een nieuw systeem en alle vernieuwing rond de legacy BRP (de oude GBA) op slot stond. De verklaring daarvoor is dat in deze periode vele afnemers van persoonsgegevens hebben gewerkt aan het verbeteren van hun (digitale) dienstverlening, mede door beter gebruik te maken van de BRP.

Dat laat meteen zien wat het probleem is van dit soort metingen: hoe bepaal je bij een procesverbetering welk deel ervan is toe te rekenen aan het (beter) benutten van de BRP? Op basis van een tiental diepgaand onderzochte overheidsprocessen schatten wij dat de bijdrage beter gebruik van de BRP ongeveer de helft is. Dat is dus nog steeds ruim 125 miljoen euro per jaar. Dat al die verbeteringen plaatsvonden in een periode waarin de BRP zelf stilstond maakt die uitkomst extra interessant: er valt duidelijk veel te winnen door beter gebruik te maken van de BRP.

Zelfs bij processen die model zouden kunnen staan als ‘beste processen’ zagen we bijna overal kansen om de regeldruk verder te verlagen door gebruik te maken van bestaande mogelijkheden van de BRP. Ook zien we dat de bijdrage van de BRP soms leidt tot een spectaculaire daling van de regeldruk, maar dat die daling soms tenietgedaan wordt door verhoging van de kosten of een even zo spectaculaire stijging van het aantal situaties waarin een product verplicht moet worden gebruikt. Een typisch voorbeeld is de aanvraag van een verklaring omtrent gedrag (VOG). Daar is de regeldruk met 10,4 miljoen euro opgelopen, maar die extra regeldruk is volledig toe te schrijven aan het sterk toegenomen gebruik. Als het proces niet beter was opgezet zou de regeldruk nog veel meer zijn toegenomen. En dan hebben we het nog niet over de prijsstijging van het product.

Regeldruk meten. Hoe doe je dat?

Het meten van regeldruk gebeurt volgens een strikt voorgeschreven methode, vastgelegd in een handleiding. Het probleem bij een basisregistratie als de BRP is dat deze enorme aantallen processen ondersteunt. Een inventarisatie leverde alleen al 118 afnemende processen op waarin tussen 2014 en 2018 veranderingen met regeldrukeffecten waren doorgevoerd. Om die reden is er voor gekozen om slechts tien processen in detail te onderzoeken. Voor elk proces wordt dan uitgezocht hoeveel tijd (tijd is geld) en geld het doorlopen van een proces de burger of het bedrijf kost. Vermenigvuldigd met het aantal keren dat het proces wordt uitgevoerd vind je dan een totaal bedrag aan regeldruk.

Een afname van regeldruk kan dus komen door lagere kosten per transactie (P) of door een afname van het aantal transacties (Q). En omgekeerd. Prijsstijgingen zijn een van de dingen die je niet terugziet, omdat het meten van regeldruk gebeurt volgens een methode die voorschrijft dat er wordt gerekend op basis van constante tarieven. In die methode worden tijd en geld gekwantificeerd in euro’s en kijk je naar gemiddelden. Dat betekent dat je ook niet ziet of de verdeling van administratieve lasten verandert.

Daarom is in dit onderzoek met verschillende methoden gekeken, om zo een completer beeld te krijgen. Zo kun je met de ene methode de kwantitatieve omvang schatten, met een andere juist belevingsfactoren als minder wachttijd en met weer een andere knelpunten vinden. Ook hier is de VOG casus een typisch voorbeeld: wat te denken geeft is dat ict-bedrijfjes zich hebben gestort op het mensen helpen om een VOG aan te vragen. Die bedrijfjes doen niets dat de overheid zelf niet kan maar vragen wel stevige bedragen voor hun dienstverlening. Het zijn dit soort dingen die je als mee moet nemen om wat je meet te vertalen in oordelen en in beleid.

De waarde van casuïstiek

Voor drie BRP-gerelateerde processen is de uitvoering in de praktijk weergegeven in een zogenaamde klantreis die de stappen van de burger door de kokers van de overheid laat zien. Zo’n onderzoek in real life levert steevast inzichten die niet bovenkomen bij papieren exercities, zoals de dienstverlening rond de VOGs. Sommige van die inzichten overstijgen de individuele processen. Zo bleek bij het proces ‘Aangeven Huwelijk’ dat de burger die een fout aantreft in diens BRP-registratie en dat meldt het complete aangifteproces opnieuw moet doen. Het ontbreken van een laagdrempelige correctievoorziening voor fouten in de BRP en andere basisregistraties komt duidelijk naar voren als knelpunt. Meer in het algemeen zien we bij basisregistraties dat fouten tot enorme (regeldruk)effecten voor individuele burgers en bedrijven kunnen leiden. Die ongewenste ongelijkheid in regeldruk komt niet in de meetmethode tot uitdrukking.

Kansen voor vernieuwing

Uit het onderzoek is een groot aantal opties voor verdere verbetering gekomen. Een daarvan is het niet meer kijken naar de BRP als zodanig, maar naar de voorzieningen rond de BRP, in het bijzonder de DigiD voorziening en Mijnoverheid.nl. Zonder online toegang tot BRP-gegevens via DigiD zouden veel voordelen voor de burger niet kunnen worden gerealiseerd en de berichtenbox maakt het mogelijk om de communicatie tussen overheid en burger gemakkelijker maken.

Burgers kunnen via Mijnoverheid.nl hun eigen persoonsgegevens inzien. Maar de praktische waarde is beperkt. Burgers kunnen een ontvangen besluit niet herleiden naar een specifieke organisatie en een specifieke raadpleging van deze organisatie op de BRP. Wanneer een fout gemaakt is, kan een burger dus niets aantonen. Er kan ook geen geverifieerd historisch afschrift worden gedownload, dat als bewijs kan dienen bij een verschil van inzicht. En belangrijker nog: er is geen burgervriendelijk proces om te verzoeken gegevens te wijzigen of corrigeren. Controle van BRP gegevens in andere processen is daarom in de praktijk geen servicegerichte vraag naar correctie, maar een eis van acceptatie op straffe van uitsluiting van de online dienst. Er bestaat geen procedure voor het corrigeren van gegevens en het herstel van gevolgen van besluiten op basis van herstelde gegevens. Hierdoor kunnen situaties van excessieve regeldruk ontstaan.

Een andere verbeteroptie richt zich wel op de BRP zelf. De laatste tijd timmert de beheerder van de BRP, de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) stevig aan de weg met het concept van Self-Sovereign Identity. Met SSI verstrek je als burger persoonsinformatie op maat. Een voorbeeld is bewijzen bij de slijter dat je 18+ bent. Met SSI laat je de caissière geen persoons-ID meer zien met je geboortedatum, maar bewijs je slechts dat je ouder dan 18 bent. Dat is privacy-vriendelijk maar omdat de caissière niet meer hoeft te rekenen ook efficiënt. Het ligt zeer voor de hand dat de RvIG dit concept ook doorvoert in de BRP-gegevensset zelf. Nu is de praktijk dat BRP gegevens een-op-een worden overgenomen op schermen en documenten, vaak zonder dat daar noodzaak toe is.

Een uitbreiding van de BRP-gegevensset met afgeleide gegevens, gevolgd door een kritische beoordeling van wat noodzakelijk is voor de uitvoering van processen, kan zowel de privacy als de efficiency een verdere impuls geven. Neem bijvoorbeeld de registratie van tweede nationaliteiten waarover veel gedoe is geweest. Door slimme afgeleide informatie toe te voegen aan de BRP-gegevensset was dat mogelijk voorkomen. Denk daarbij aan elementen als ‘Indicatie EU-burger’ of ‘Indicatie 2e nationaliteit naast Nederlandse’, maar natuurlijk ook aan elementen als “Indicatie meerderjarig” of ‘Indicatie heeft kinderen’. Technisch heeft het niet veel om het lijf, maar het maakt op maat gesneden gegevensverstrekking mogelijk en voorkomt dat afnemers van de BRP allerlei gevoelige persoonsgegevens klakkeloos overnemen of – nog erger – opslaan.

Het overnemen in lokale administraties van per definitie gevoelige BRP-gegevens is sowieso iets dat vraagt om aandacht van Kabinet en Kamer. Hoewel het buiten de onderzoeksopdracht viel vermoeden wij dat veel afnemers van de BRP gegevens opslaan zonder dat daarbij wordt gegarandeerd dat deze actueel zijn. Een doordacht model van kostentoerekening kan goed uitwerken op de kwaliteit en actualiteit van BRP-gegevens en daarmee op de regeldruk voor burgers en bedrijven.

Verder met de BRP

Het BRP-regeldrukrapport, aangevuld met aanbevelingen door ATR, ligt nu ter bespreking bij de Tweede Kamer. Met alle kanttekeningen die daarbij te maken zijn, zien we dat goed werkende basisregistraties het leven van burgers vergemakkelijken, ook als die basisadministraties zelf hard aan vernieuwing toe zijn. Het zal nog tot minstens het midden van de jaren ’20 duren voor er een opvolger is voor de huidige BRP, maar ondertussen zijn er nog allerlei verbeteringen mogelijk – veel meer dan wij hier hebben aangestipt. 

Marjan Schnetz en René Veldwijk zijn werkzaam bij de Ockham Groep. Arjan Widlak is directeur van de Stichting Kafkabrigade.