Nieuwsuur onthult een nieuw ict-schandaal bij het UWV. Deze keer gaat het om gedetineerden wier uitkering gewoon doorloopt. Meldingen van justitie vallen uit. UWV boeit het niet. Precies als bij de eerdere WW-fraude? Nee, deze keer is het erger, véél erger.
Recent kreeg ik Nieuwsuur op bezoek met een stapel interne UWV-documenten om te becommentariëren. Die stukken gingen over detentiemeldingen die op grote schaal uitvallen. De boodschap: wie met een uitkering het gevang in moet, heeft een grote kans om deze, onterecht, gewoon te houden. Na de eerdere uitzendingen van Nieuwsuur is het vervolg al haast bekend: er gebeurt iets onrechtmatigs. UWV wist het al maar deed niets. Nieuwsuur brengt het schandaal. Kamerleden doen boos voor de camera. UWV reageert niet. Moties worden genegeerd. UWV krijgt extra geld voor symptoombestrijding. Repeat. Er komt een moment dat Nieuwsuur niets meer doet als er weer een wantoestand wordt gemeld.
Monopoly
Het nieuwste schandaal valt eenvoudig uit te leggen. Net als bij Monopoly krijgt een bajesklant geen geld. Niet van de baas, niet van UWV. Sinds de moordenaar van Gerit-Jan Heijn na zijn straf uitgezeten te hebben, wegliep met 700.000 gulden aan achterstallige WAO-uitkeringen, vinden we dat dit zo hoort.
Uitkeringsinstanties zoals UWV moeten natuurlijk wel weten wanneer iemand moet brommen. Ook dat is geregeld: de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) produceert dagelijks een bestandje met daarin het BSN en de datum waarop de detentie aanvangt. Dat magere bestandje gaat naar de Stichting RINIS, die het weer doorstuurt naar de uitkeringsinstanties. (Anno 2019 is RINIS totaal achterhaald maar dit is de overheid.) Als UWV een kopie ontvangt, verwerkt zij deze in de uitkeringssystemen. Behalve dan dat dit niet gebeurt. Een groot deel van de uitkeringen van burgers-in-de-bak loopt gewoon door want UWV raakt berichten ergens kwijt. Afijn, zie de Nieuwsuur-uitzending.
Hordeloop
Een van de analysedocumenten in handen van Nieuwsuur bevat het volgende, door mij geannoteerde, plaatje (zie figuur 1) dat de hordeloop laat zien van detentiemeldingen van DJI. Hoewel het uit 2011 dateert, beschrijft het nog steeds hoe het proces loopt. In één woord: Byzantijns. Het rapport waaruit het plaatje komt, leest als een handleiding ‘hoe raak ik data kwijt?’. Zoals met al dit soort rapporten blijft het vervolgens bij een analyse.
Data goed kwijtraken, doe je door de volgende procedure te volgen:
- Maak de gegevenslogistieke keten zo lang mogelijk;
- Koppel nóóit terug;
- Bouw op strategische plekken stukjes handwerk in;
- Houd complexe, overbodig geworden toepassingen in leven.
Toegepast op het procesplaatje werkt dit als volgt. Bestanden met detentiemeldingen gaan van DJI via RINIS naar UWV. Of ze goed aankomen, wordt door UWV niet retour gemeld aan RINIS/DJI. Hetzelfde geldt voor nagenoeg alle stappen binnen de complexe UWV-keten. Alle logistiek verloopt conform het beruchte fire and forget-principe.
Vanzelfsprekend heeft lang niet iedere gedetineerde een UWV-uitkering en UWV heeft verschillende systemen voor de verschillende uitkeringen. Maar waarom gemakkelijk doen en het bestandje automatisch tegen het Ziektewet-, het WW- en het WAO/WIA-systeem aanhouden. Zoiets kan veel moeilijker. Daarom wordt er met behulp van prehistorische software (waarover verderop meer) gekeken of iemand een uitkering heeft en, zo ja, bij welk kantoor de gegevens moeten worden verwerkt. Kantoor? Eh? Jazeker, zo werkte de software vroeger en dus nu ook.
Het met kantoorinformatie verrijkte gedetineerdenbestand wordt geautomatiseerd verzonden (hoera) en handmatig uitgepakt – alles binnen UWV. Vervolgens worden er e-mails van gemaakt – één per kantoor per wet per dag – die intern worden verzonden. Worden die e-mails niet tijdig afgehandeld door UWV-medewerkers, dan worden ze automatisch uit de inbox verwijderd en heeft de gedetineerde geluk gehad.
De vraag is natuurlijk waarom er überhaupt mensenhanden aan te pas moeten komen. Het antwoord is dat DJI niet meldt hoelang iemand achter de tralies verdwijnt. Is dat voor twee weken, dan loopt de uitkering door. UWV moet daarom contact opnemen met DJI om uit te zoeken of de uitkering moet worden stopgezet. We zien hier hetzelfde patroon als bij de WW-fraude waar UWV vrolijk adressen van arbeidsmigranten registreert. Extra, onnodig werk doen omdat er een gaatje in de wet of in een proces zit, vindt UWV uitstekend. (In het tweede artikel van mijn ‘UWV Voor Beginners’-serie legde ik uit waar die attitude vandaan komt.)
Prehistorie
Het gegevenslogistieke plaatje toont allerlei plekken in de lange logistieke keten waar data zoek kunnen raken. De interne UWV-stukken die ik inzag, wijzen echter alleen naar het GVI‑systeem, de Gemeenschappelijke Verwijs Index. Dit is een systeem uit de UWV-prehistorie. Hetzelfde geldt voor de UWV-uitkeringssystemen, maar dat de GVI nog bestaat is echt heel verontrustend. GVI werd namelijk gebruikt door de vijf voorgangers van het UWV. Voordat UWV in 2002 ontstond, waren werkgevers aangesloten bij één van vijf zogenaamde uitvoeringsinstellingen (UVI’s). Wilde je dus weten waar een persoon werkte of van wie hij een uitkering kreeg, dan moest je vijf deuren langs. Om dat te voorkomen hadden de organisaties samen één systeem waarin alle verzekerden, alle bedrijven, alle dienstverbanden en alle uitkeringsverhoudingen waren opgenomen. Bijgaand infographic (zie figuur 2) geeft de situatie weer van lang geleden én de infographic hieronder die van vandaag (zie figuur 3).
De interne stukken van Nieuwsuur melden dat de verwijsindex niet goed wordt bijgewerkt vanuit de uitkeringssystemen. Gaat dat fout, dan worden uitkeringen niet gevonden en loopt de uitkering door. Dat een totaal overbodig geworden, stokoude applicatie dit soort ellende veroorzaakt, is op zich al een schandaal. Maar daarbij blijft het niet.
Damage control
Net als het WW-fraudeprobleem in 2014 is ook het onrechtmatig uitbetalen aan uitkeringen in 2018 geanalyseerd. Mede uit oogpunt van imagorisico’s [sic] wil UWV Handhaving er zelfs iets aan doen. Dat betekent niet dat er ook iets gaat gebeuren, want doordat alles rond ict onwerkbaar is georganiseerd moet het halve bedrijf uitrukken: de Divisie Uitkeren, de Divisie ict, de Divisie Gegevensdiensten, UWV Handhaving en de Stafafdeling Strategie & Beleid (voor damage control). Dat dit alles oneindig lang gaat duren, blijkt ook uit het feit dat er in het UWV Informatieplan 2019 niets over te vinden is. Sowieso is het bestaan van de GVI iets dat je alleen ziet in overzichten van ict-kosten.
Maar oké, UWV Handhaving wil in actie komen. Gelukkig is het opsporen van verkeerde uitkeringen een klein klusje: vraag bij RINIS, DJI of desnoods UWV zelf alle bestanden met detentiemeldingen op, voeg die samen en houd dit aan tegen de eigen UWV Polisadministratie waar alle uitkeringen vanaf 2006 in zitten. Ga met de lijst met ‘uitkeringen-tijdens-detentie’ langs bij DJI en vraag ze om de aanvullende informatie over de strafduur. Misschien twee weken werk als DJI meewerkt. Samenwerking tussen ministeries is moeilijk, maar lang niet zo moeilijk als samenwerking binnen UWV zelf. UWV Handhaving gaat daarom niet komen met een paar mensweken maar met vele mensjaren aan opsporingswerk. Omdat het ook jaren kan vergen om het ict probleem te patchen – van oplossen is zelden sprake – wordt het ook dweilen met de kraan open. Dit is precies wat zich nu afspeelt rond de WW-fraude. Minister Koolmees heeft de toegezegde data-analyses rond de WW-fraude niet naar de Kamer gestuurd. Hij zal dat ook niet doen omdat er helemaal geen serieuze analyses zijn uitgevoerd. Men wacht tot de ophef overwaait en de Kamer dit soort niet-mediagenieke ict-dossiers verder laat lopen, waarna alles in stilte wordt afgebouwd. Voor zowel UWV als SZW is dat ook de goedkoopste oplossing. Ict-problemen oplossen is eng, opsporing kost geld, de kans bestaat dat je voor honderden miljoenen aan niet-terugvorderbare bedragen vindt en wel-teruggevorderde bedragen verdwijnen in de Staatskas. Doofpotten is vanuit ambtelijk perspectief logisch.
Door en door verrot
In mijn inleiding stelde ik dat Nieuwsuurs UWV-schandaal veel ernstiger is dan alles rond de WW-fraude. Dat is niet omdat er zoveel belastinggeld mee is gemoeid want de WW-fraude is veel omvangrijker. Evenmin is het omdat het geld nu bij criminelen terechtkomt. Nee, de reden is dat het bestaan van de GVI het voor iedere insider duidelijk maakt dat de oude Cobol-uitkeringssystemen bij UWV door en door verrot zijn.
Want ga maar na. UWV heeft een stokoude, omvangrijke verwijsindex die maar naar één organisatie verwijst: naar UWV zelf. Die index wordt niet meer goed bijgehouden waardoor een onbelangrijk proces de mist inloopt. Als de GVI alleen voor detentiemeldingen wordt gebruikt, dan is de schade in onterechte uitkeringen nog te overzien, maar wil je niet weten wat de (ict-)kosten per gedetineerde zijn. Vrijwel zeker wordt de GVI echter ook voor andere processen gebruikt, met dus grote kans dat er daar ook dingen mislopen. Welke processen dat zijn, is onduidelijk. Het enige dat ik weet is dat werkgevers, net als in de pre-UWV-tijd, ook vandaag nog een oud UVI-nummer krijgen toegekend. Er zijn dus vrijwel zeker nog andere processen opgehangen aan de pre-UWV-wereld. Joost mag weten hoeveel niet gedocumenteerde Cobol-software uit de jaren tachtig of negentig nog bij UWV draait, soms niet meer goed werkt, maar altijd geld kost en continuïteitsrisico’s oplevert.
Killen en migreren
De affaire rond de gedetineerden brengt ook een oude geschiedenis weer boven. Op een na zijn alle grote ict-vernieuwingsprojecten die UWV sinds 2002 heeft uitgevoerd ernstig ontspoord of totaal mislukt. Het grootste fiasco in 2008 was het project WIA dat tot één systeem voor alle UWV uitkeringen moest leiden. Nadien heeft UWV ervoor gekozen om door te gaan met de oude Cobol-systemen, net als later om dezelfde reden haar zusterbedrijf, de SVB (zie kader).
Een ict-project van UWV dat wel succes had, was ‘killen en migreren’: het samenvoegen van de systeemcomplexen van de vijf UWV-voorlopers tot één. Ook dit grote ict-programma liep uit in tijd en kosten, maar was wel succesvol. Althans, dat werd de Kamer verteld. Nu blijkt dat het saneringsprogramma nooit is afgerond. Dat is minder vreemd dan het lijkt want het saneerproces werd geleid door een UWV-manager die via huisleverancier IBM mensen inhuurde van een bedrijf genaamd A2B waarvan hijzelf enig aandeelhouder was. (Follow The Money rakelde het kort geleden op.) Publicatie door RTL leidde tot het ontslag van deze Ambtenaar K, die echter met zijn mensen wel de ziel van ‘killen en migreren’ was.
‘Budget op, kennis weg, stoppen en Kamer foppen’, moeten ze in 2011 bij UWV hebben gedacht. Saillant detail: de RTL-journalist die de corrupte constructie onthulde, is dezelfde die nu voor Nieuwsuur deze gedetineerdenaffaire naar buiten brengt. Ook hier verandert er niets.
Conclusie: de ict-puinhoop blijft.
Het is wrang om in oude UWV-plannen te lezen wat het doel was van het saneren en samenvoegen van oude pre-UWV-systemen: kostenreductie, stabiele, robuuste systemen, betere onderhoudbaarheid, slagkracht. Het is het wensenlijstje dat we ongewijzigd terugvinden in de langjarige UWV-plannen. UWV mag de komende jaren een kleine half miljard euro extra uitgeven aan ict-verbeteringen. Let wel, het gaat niet om nieuwe of betere functionaliteit maar om technisch gedreven migraties en verbeteringen. Dit is het soort ict-projecten dat net als ‘killen en migreren’ altijd slaagt, gewoon omdat wat UWV straks in 2023 beweert even oncontroleerbaar is als wat UWV in 2011 richting de Kamer riep. Nergens in de UWV-plannen vinden we iets over het aanpakken van de schadelijk geworden verwijsindex en de processen die er op werken. Niemand heeft greep op wat er bij UWV gebeurt; niet minister Koolmees of zijn ambtenaren, niet de raad van bestuur en zeker niet de cio. Kamerbreed aangenomen moties (over de adresregistratie) worden, omdat UWV dat niet wil, gewoon niet uitgevoerd. De eindeloze reeks (ict-)schandalen laat zien dat we te maken hebben met een organisatie in staat van ontbinding; een organisatie die zichzelf niet meer kan besturen en daardoor evenmin nog bestuurbaar is. Het ministerie en UWV zelf wachten gelaten op de volgende rel. Voor arbeidsmigranten, frauderende werkgevers, gedetineerden, enkele ict-bedrijven, maar vooral voor journalisten, is UWV the gift that keeps giving. Voor de rest van Nederland geldt helaas het tegenovergestelde.
De cio, de professor en het ministerie: Cobol rocks!
Het UWV is niet het enige ict-hoofdpijndossier van minister Koolmees van SZW. Onder Koolmees valt ook de Sociale Verzekeringsbank en ook daar zijn de kernsystemen antieke Cobol-vehikels. Zowel UWV als SVB hebben geprobeerd hun primaire systemen te moderniseren. Het UWV ging voor zelfbouw door LogicaCMG (nu CGI). SVB hing zich op aan het Oracle-‘ecosysteem’ en Capgemini. Beide projecten faalden spectaculair; bij UWV in 2008 en bij SVB in 2014. Sindsdien is de strategie gericht op het ophemelen van de oude systemen. Die neiging wordt versterkt door de angst bij SZW dat er iets ernstig misgaat bij het verstrekken van uitkeringen. ‘Afblijven en ophemelen’ is de gedragslijn.
SVB huurde Professor Chris Verhoef in om de lof te zingen op Cobol (hier bij BNR) en uit te leggen hoe geweldig robuust en onderhoudbaar de antieke Cobol-systemen van SVB zijn. Verhoefs beweringen zijn vrijwel oncontroleerbaar. Je moet verstand van ict hebben en goed lezen om er achter te komen dat de databases onder al die Cobol-software per SVB-vestiging zijn opgezet en dat het bergen geld en jaren gaat kosten om de goed onderhoudbare SVB-Cobol-software aan te passen. Tot die tijd blijft het aanrommelen en geld verbranden, but who cares? Omdat Verhoef ook is verbonden aan het onthoofde Bureau Ict Toetsing dreigen Verhoefs witwasverhalen nog meer tractie te krijgen.
Sinds kort is UWV bij monde van zijn ict-topman bezig om de SVB en Prof. Verhoef te imiteren. Daarin past dat Prof. Verhoef ook deel uitmaakt van de commissie die onderzoek doet naar aanleiding van mijn melding aan de Kamer over oude Cobol-systemen van UWV die juist de bron van de (WW-)fraude zijn. De operatie damage control is dus in volle gang. Met problemen oplossen is vrijwel niemand bezig.
@Rob Verweij
Allereerst begrip voor uw reactie. Dit soort artikelen wordt behoorlijk goed gelezen – ook buiten de ict-scene – en dan word je organisatie in 1 zinnetje (tussen haakjes zelfs) afgeserveerd. Ik twijfelde ook of ik daar verstandig aan deed maar RINIS werd aan mij opgedrongen vanwege het UWV-plaatje, terwijl ik al een tijd op mijn agenda heb staan om over RINISen “RINIS-oïde” entiteiten in het publieke landschap te schrijven.Ik heb zelfs een RINIS-magneetje aan mijn koelkast hangen om mij daaraan te herinneren – zo erg is het.
Ik reageer even kort op uw inhoudelijke opmerkingen:
1a- Als RINIS 10x meer berichten verwerkt dan 10 jaar geleden dan is dit op zich geen argument voor het bestaansrecht van uw organisatie. Ik vermoed dat het GVI-systeem van UWV dat centraal staat in deze nieuwste UWV-affaire ook meer data bevat dan in 2001. Het bestaansrecht van een organisatie of een applicatie is bijna altijd iets dat wordt afgemeten aan kwalitatieve criteria en alternatieve technologieën en de vertaling daarvan in euros. Erger nog, als de (producten van de) Stichting Rinis overbodig zijn of efficiënter kunnen worden voortgebracht dan is er des te meer reden om RINIS op te heffen.
2a. Het processchema is van UWV en niet van mij, dus u bekritiseert hier de goede mensen van UWV gegevensdiensten en in dit geval onterecht.
2b. Noch het processchema, noch mijn artikel suggereert dat RINIS data verliest. Wat ik stel is dat diverse componenten in de keten bij UWV overbodig en schadelijk zijn terwijl RINIS anno 2019 [sic] slechts overbodig is. Mijn annotatie in het UWV plaatje bij RINIS doelt op DJI, meer specifiek op de vraag of DJI wel kan garanderen dat alle detentiemeldingen überhaupt wel de deur uit gaan. Zo niet dan kan RINIS daar niets aan doen want je kunt niet weten wat je niet krijgt. Ik kan met de beste wil v/d wereld niet inzien wat er aan mijn beschrijving niet juist is wat de, overigens zeer beperkte, rol van RINIS betreft.
1b. Dat hetzelfde detentiebericht wordt verstrekt aan de SVB en de sociale diensten en die ermee uit de voeten kunnen is ook geen sterk argument. UWV kon er tot een paar dagen geleden ook mee uit de voeten.Ik bedoel maar. Mochten er bij andere afnemers ook UWV-achtige problemen spelen dan kan RINIS daar niets aan doen, geheel conform mijn stelling dat RINIS overbodig is. Het grappige is dat UWV zelf er *wel* iets aan kan doen. Als RINIS UWV helpt aan een geconsolideerd DJI bestand teruggaand tot 2006 dan kan niet alleen UWV maar kunnen ook de SVB en de Soc.Diensten met betrekkelijk weinig inspanning achterhalen welke gedetineerden onterecht een uitkering hebben gekregen. Uiteraard gaat dit zonder druk vanuit de Kamer niet gebeuren want het vereist bereidheid tot samenwerking, bestuurlijke wil/vermogen en een minimum aan ict-competentie bij UWV. Al die zaken ontbreken, naar ik vrees.
Dat kopje koffie doe ik vanzelfsprekend volgaarne. (Wellicht daarna ook met een paar andere Ict-stichtingen.) Deze specifieke UWV casus is ook een prachtig onderwerp voor de Tijdelijke Commissie Digitalisering die de Kamer vermoedelijk in het leven gaat roepen. Ik denk erover om, als het stof rond deze UWV rel is neergedwarreld, met een minimaal complexe alternatieve afhandeling te komen en deze te presenteren als voorbeeld van het vele laaghangende fruit dat kan worden geplukt. RINIS speelt in zo’n oplossing dus geen rol.
Ik hoop dat ik hiermee in elk geval iets van het begrijpelijke ongenoegen bij u heb weggenomen door dat ene zinnetje wat meer body te geven en u in de gelegenheid te stellen zaken te weerleggen. Zoals aangegeven zou ik dat graag doen aan de hand van de oplossing voor deze dramatische casus en ook met betrokkenheid van de andere afnemers van het detentiebericht.
Ik laat mij verrassen.
Het bestuurlijke ecosysteem van de overheid gaat uit van een ketenorganisatie en dat “RINIS-oïde” entiteiten een schakel teveel zijn in de keten lijkt me technisch nogal bedenkelijk, deze ‘brievenbussen’ zijn betrouwbaarder dan e-mail of Dropbox. De vraag in 1b lijkt me dan ook verkeerd geadresseerd omdat RINIS alleen maar de postbode is.
Laat me raden, het GVI is gewoon een intern routeringssysteem die de verdeling aan het einde van de keten regelt naar de 5 UVI’s zoals 30 jaar geleden de postkamer functioneerde. Onderliggende techniek is niet het probleem, probleem is het proces omdat deze wel gedigitaliseerd is maar niet geautomatiseerd.