Na een artikel over de verlammende opzet van de organisatie kijken we nu naar de grondoorzaken van de UWV WW-fraude. UWV krijgt steevast de volle laag maar fraudebestrijding is een zaak van UWV én Belastingdienst. De afspraken waaraan UWV is gebonden faciliteren echter fraude en frustreren de opsporing. Dat deze afspraken tot stand zijn gekomen door vuil spel van één man maakt het verhaal extra onfris. Ingrijpen door de minister van SZW is noodzakelijk. Minister Koolmees weet dat maar kiest voor het kopen van tijd. Frauderen kan voorlopig.
Recent produceerde minister Koolmees een Kamerbrief getiteld ‘Voortgang UWV’, waarin hij aangaf vier onderzoekers op het UWV af te sturen. Koolmees reageert daarmee op een brief die uitlegt dat de UWV-top de Kamer ernstig heeft misleid tijdens een hoorzitting over de WW-fraude. Daarmee koopt hij vooral tijd. Dat is begrijpelijk want de belangen zijn enorm en het UWV is door haar matrixorganisatie (zo niet haar kubusorganisatie) vrijwel onbestuurbaar.
In dit artikel leg ik uit waarom de situatie rond fraudebestrijding onhoudbaar is en waarom het UWV niet alleen intern op de schop moet maar ook de afspraken met de Belastingdienst anders moeten. Ik doe dat aan de hand van de fascinerende geschiedenis van het UWV.
2002: UWV ontstaat… en wordt direct gestript
In 2002 ontstaat UWV als fusie van vijf privaat/publieke uitvoeringsorganisaties – Gak, Cadans, SFB, GUO en USZO – plus toezichthouder (LISV). Het is een dramatische ingreep; zoiets als nationalisatie van alle Nederlandse banken in één overheidsbedrijf, met toezichthouder AFM erbij. De baas wordt iemand van de Belastingdienst. Als ‘bruidsschat’ krijgt het nieuwe UWV als taak mee om een kwart van de medewerkers te lozen. Op papier kan dat, want complexe taken zijn afgestoten en de fusiebedrijven doen precies hetzelfde. De bestaansonzekerheid van de medewerkers is natuurlijk enorm en de organisatie ontwikkelt allerlei vormen van lijdzaam verzet tegen bezuinigingen. Twee daarvan bespraken we in het vorige artikel: een hypercomplexe, haast onbestuurbare organisatie en het laten mislukken van arbeidsbesparende ict-projecten.
2002-2006: UWV raakt controlefunctie kwijt
Direct na het ontstaan van UWV valt nóg een ingrijpend besluit. Verzekeraar UWV moet stoppen met het heffen van verzekeringspremies. Dat gaat Belastingdienst doen. Drieduizend medewerkers extra kunnen de deur uit want het werk – ook het controlewerk op fraude – gaat over naar de Belastingdienst. De Belastingdienst moet dus controles gaan uitvoeren voor UWV waar ze zelf geen belang bij heeft. In dit stukje perverse governance ligt de basis van allerlei fraudes door werkgevers.
Naast de premieheffing verdwijnt ook uitkeringsberekening bij UWV – niet door uitbesteding maar door automatisering. Tot 2006 was dat handwerk en werden werkgevers overstelpt met formulieren. De wet Walvis verhelpt dat. Met de automatisering verdwijnen nog meer contact- en controlemomenten tussen UWV en werkgevers. Frauderen wordt verder vergemakkelijkt.
2003 – 2006: De kers op de fraudetaart: de polisadministratie
De nieuwe wetgeving verlost werkgevers van het UWV, maar in ruil daarvoor moeten zij nu maandelijks hun halve salarisadministratie bij UWV dumpen, opdat UWV automatisch uitkeringen kan berekenen. Deze gegevensberg belandt in een database bij UWV: de polisadministratie. Dat UWV als doekje voor het bloeden deze administratie krijgt toegewezen is controle-technisch wéér rampzalig. De Belastingdienst moet de binnenkomende loonaangiften nu gaan controleren tegen een database bij UWV, wat niet kan.
UWV moet daarom zelf controleren en bij fouten en fraudesignalen de Belastingdienst op de werkgever afsturen. De Belastingdienst vertikt dat. En om het controledrama compleet te maken is daar ook nog XML met haar alles-of-niets-karakter. Een foutje bij één medewerker leidt tot uitval van de complete aangifte en daarmee tot uitstel van belastinginning. Daarom zet de Belastingdienst alle controles gewoon uit. Jammer voor het UWV. Als de cosa nostra het controlesysteem van UWV had mogen ontwerpen, hadden ze het nauwelijks beter kunnen doen.
2004-2007: Een (gewenste?) ict-ramp
Voor de polisadministratie richt UWV een divisie Gegevensdiensten op. Voor UWV-managers is dat een no-go-zone. Dus werd er een interimmer binnengehaald en daarna een jonge manager van buiten. Het motief is even begrijpelijk als onbewijsbaar: het succes van de ongewenste reorganisatie hangt op het succes van de polisadministratie. Mislukt deze , blijft alles bij het oude.
De bouw van die polisadministratie wordt in 2004 na een dubieuze procedure (achtergrond) gegund aan Capgemini. In 2006 ging het systeem live en vielen de door de Belastingdienst doorgelaten loonaangiften bij UWV alsnog massaal uit. Ook los daarvan bleek door een werkelijk kolossale ontwerpfout het systeem niet levensvatbaar. Toen dit in 2008 werd besproken in een informele post mortem-sessie vertelde een UWV-manager dat het ontwerp aan Capgemini was opgelegd door UWV. Capgemini zou zelfs een protestbrief aan UWV hebben gestuurd die door UWV vervolgens als ‘niet ontvankelijk’ zou zijn bestempeld. Als dit klopt, dan lijkt er vanuit UWV bewust geprobeerd om de reorganisatie te saboteren.
2007-2008: Een werkend maar ongewenst systeem
Begin 2007 treedt Kabinet Balkenende IV aan waarna aan het licht komt dat de loonaangifteketen niet werkt en een ramp dreigt. Niet bij UWV. Dat gaat gewoon door met het sturen van formulieren aan werkgevers. Het grootste slachtoffer is, jawel, de Belastingdienst; niet die van de blauwe enveloppen (belasting innen) maar van de rode (toeslagen uitkeren). De berekening van toeslagen hing namelijk ook op de polisadministratie. Het egoïsme komt als een boemerang terug.
In deze chaos krijgen mijn collega’s en ik de kans de polisadministratie alsnog werkend te krijgen. Het is een droomproject: een total loss-systeem, geen specificaties, terabytes aan XML-data, geen management, geen architecten, maar wel externe afnemers die maximaal meewerken. En natuurlijk boze politici. Het blijkt de perfecte setting om binnen een jaar alles op orde te krijgen met een handjevol mensen. Vanaf 2008 tot vandaag functioneert die polisadministratie nagenoeg probleemloos en onveranderd. En die ingrijpende reorganisatie, met al haar consequenties op personeel- en controlegebied, is onverkort doorgevoerd.
2009-2010: De ketenmanager bedient de Belastingdienst (en de fraudeurs)
Veel van wat er bij UWV mis gaat, wordt veroorzaakt door krachten waar één mens, zelfs een minister, weinig aan kan doen. Maar soms maakt één individu wel het verschil. Zo had goed bestuur bij de Belastingdienst kunnen voorkomen dat de incassodivisie de toeslagendivisie zou omkegelen. Helaas blijkt de topvrouw onbekwaam. Dat geldt niet voor de man die vanaf eind 2007 boven de Belastingdienst en UWV werd aangesteld om de loonaangifteketen werkend te krijgen. Cor Franke, ex-ict’er en ex-ambtenaar, zet energiek in op het vervullen van de hartenwensen van de Belastingdienst en UWV.
Bij de Belastingdienst worden de controles op de XML-aangifteberichten voorzichtig weer aangezet. Niets mis mee, maar vervolgens wordt tegen pers en politiek gezegd dat de controles op orde waren. Dat geldt echter vrijwel alleen voor controles binnen één XML-bericht, de meest eenvoudige controles die wel fouten maar nauwelijks fraude tegengaan. De complexere controles die alleen aan UWV-zijde kunnen gebeuren, worden tegengehouden of zelfs verwijderd. Zo hoeft de Belastingdienst blijvend geen corvee voor UWV te doen. De leugen van de ketenmanager als zou de Belastingdienst voor UWV controleren op fraude, wordt nu geloofd en uitgedragen door de top van het UWV.
2009-2010: De Ketenmanager bedient het UWV (en de fraudeurs)
Ook het UWV krijgt een cadeau. Daar was de modernisering van de uitkeringssystemen volledig geflopt. De oude Cobol-systemen blijven daarom maar die kunnen niet omgaan met mutaties met terugwerkende kracht. En omdat correcties op eerdere opgaven zijn in salarisland gangbaar zijn, zal het aantal uitkeringen dat achteraf zou moet worden gecorrigeerd exploderen. De oplossing is bruut: verbied wijzigingen op eerder ingediende aangiften bij wet. De polisadministratie wordt zodoende ‘stabiel’.
Verkeerde uitkering door fout van de werkgever? Zelf opletten. Sjoemelen of frauderen met uitkeringen? Gewoon aangiften corrigeren als UWV niet meer kijkt. Naar de politiek toe werd het probleem van veranderlijke data geframed als zou het polisadministratie systeem zélf instabiel zijn. Intern bij UWV ging het verhaal rond dat de ketenmanager de polisadministratie wilde herbouwen als monument voor zichzelf.
In 2009 ligt er dus een wetsvoorstel om correcties op eerdere loonopgaven te verbieden, het Besluit Eenduidige Loonaangifte (ELOA). Zoiets is normaal een hamerstuk. Maar nu niet. Bedrijven in de salarissector moeten nu voor UWV hun software zouden aanpassen. Zij suggereren om de polisadministratie aan te passen in plaats van honderd salarispakketten, maar krijgen terug dat dit te moeilijk is. Onder leiding van Raet en ADP stappen ze naar de Kamer die Belastingdienst en UWV opdraagt de kritiek te weerleggen. Als de ketenmanager toch het machtigst blijkt, sturen wij een white paper naar de Kamer waarin we uitleggen dat het UWV dwaalt. De Kamer eist een reactie op de white paper. Enige tijd later wordt het wetsvoorstel ingetrokken en verdwijnt ketenmanager Franke om elders een groot, nieuw systeem te bouwen. UWV besluit dan om het probleem op te lossen door maar één keer de polisadministratie uit te lezen, bij de uitkeringsvaststelling. Een nieuwe poging tot herbouw van de uitkeringssystemen is ondenkbaar en de Belastingdienst steekt nog steeds geen vinger uit. De weg van de minste weerstand is accepteren van verkeerd berekende uitkeringen en fraude door werkgevers.
2011 – heden: Zwijgen, Verzwijgen en Vergeten
Sinds 2010 is het stil gebleven rond de loonaangifteketen en de polisadministratie. Serieuze controles op de loonaangifte worden door de Belastingdienst noch door UWV uitgevoerd. Elke handige salarisadministrateur kan met een geringe pakkans frauderen en nagenoeg zonder risico sjoemelen of frauderen. UWV weet dat ook. Met een risico-inventarisatie in 2014 wordt niets gedaan. Dat is ook moeilijk omdat er nog steeds een Ketenbureau bestaat dat met de Belastingdienst toeziet op de status quo en de bevoegdheid heeft om deze te handhaven. UWV, maar ook de verantwoordelijk minister Koolmees, heeft serieus rekening te houden met deze geduchte machtsfactor.
Een bijkomend probleem is dat de ict-kennis rond de polisadministratie grotendeels weg is. Dat is bereikt door van beheerder te wisselen en alle kennisoverdracht naar de nieuwe beheerder (uiteraard Capgemini) te frustreren. De vertrekkende beheerder, Corduroy Application Management, benoemt alle wantoestanden, maar uiteraard zonder effect. Het gevolg is nu dat UWV zelfs eenvoudige vragen over fraude niet lijkt te kunnen beantwoorden.
2019 – ?: Hoe verder
De herverkaveling tussen UWV en Belastingdienst is in veel opzichten uitgedraaid op een drama. Zowel UWV als Belastingdienst zijn op ict gebied knock-out. Niet alleen UWV maar ook de Belastingdienst onttrekt zich aan politieke aansturing. Het Ketenbureau bevindt zich in de luwte van twee ministeries en is daardoor slecht controleerbaar. En het ergste van alles: de polisadministratie bevat alle gesjoemel en fraude met de loonaangifte en uitkeringen, teruggaand tot 2006. Het kan gaan om tientallen miljoenen, maar evengoed om miljarden aan fraudes.
Stel uzelf in de plaats van minister Wouter Koolmees. De huidige top van ‘jouw’ UWV-organisatie heeft nauwelijks benul van hoe fraudegevoelig de financiële processen zijn. Een ‘big-data-analyse‘ komt niet af. Een insider beschuldigt met onderbouwing de UWV-top van het vertellen van onwaarheden. Waarschijnlijk zou u doen wat minister Koolmees nu doet: meer tijd kopen. Dat doet Den Haag met een commissie van betrouwbare wijzen die alle tijd krijgen voor zorgvuldig onderzoek.
Ik verwijt het minister Koolmees niet, nog niet. Hij is net als iedereen verrast door wat er nu bovenkomt. En als bovenstaande analyse klopt, dan moet er worden ingegrepen. Alsnog gaan controleren op fraude is niet voldoende. De governance moet op orde. De logistieke gegevensstromen moeten anders, net als de taakverdeling tussen Belastingdienst en UWV. Het Ketenbureau moet weg. De polisadministratie moet weg bij UWV, maar waarheen dan? Eigenlijk moet ook de wetgeving rond de loonaangifte op de kop.
Het zijn allemaal forse ingrepen in een institutioneel en ict-landschap waarin na de ict-rampen in de jaren 200x niemand meer heeft omgekeken. Als Kabinet Rutte III in deze kabinetsperiode met een verbeterplan komt, dan hebben ze het knap gedaan. En tot die tijd blijven gesjoemel en fraude onbestraft. In een komend artikel zal ik nader uitleggen hoe, maar zoals gezegd staat de handleiding ondertussen online.
Tja…, hoe duidelijk wil je het hebben? Dank maar weer René, makkelijker kun je het ons niet maken.
Waarbij Ik vermoed dat het aanpassen van de wetgeving rond de loonaangifte niet het meest lastige probleem is in deze…
En geld kan het probleem ook niet zijn in Nederland, hier klotsen onze Euros tegen de plinten omhoog.
Uw en mijn geld levert op de bank immers nagenoeg niks op, dus waarom de overschotten bij de overheid niet uitgeven om deze misstanden bij onze overheid op te lossen?
Er is geen sprake van begrotingsoverschot. Er is sprake van teveel kapot bezuinigd.
Reken maar dat er heel wat slimme ondernemers een gokje wagen met het gebrek aan controle. Kan je het ze kwalijk nemen?
Als ik dit artikel lees dan begrijp ik dat de schrijver verwacht dat de opzet van de loonaangifteketen bedoeld is voor het bestrijden van fraude. Gelukkig is dit geen big brother tool geworden zoals de schrijver verwacht. Dus het valt wel mee hoor, ze hebben zelfs een prijs in de wacht gesleept met de loonaangifteketen. https://www.loonaangifteketen.nl/actueel/nieuws/2017/maart/1/internationale-waardering-voor-loonaangifteketen
Verder ben ik het wel met de schrijver eens, hervorming van het sociale stelsel is dringend nodig.
Inderdaad is er veel kapot bezuinigd maar zonder te kijken naar de consequenties.
Ik stoor me hier enorm aan omdat ik zie en lees dat er ontzettend veel fraude wordt gepleegd.
De hardwerkende mensen moeten dit betalen en deze regering is bijna met alles te laat, loopt constant achter de feiten aan.
En dat blijkt tekens weer als er weer eens wat “ontdekt” wordt.
Het wordt tijd dat hier rigoureus wordt vernieuwd en laat er alsjeblieft mensen naar kijken die er echt verstand van hebben. Zo moeilijk kan het toch ook niet zijn. En bewust frauderen moet echt bestraft worden.
@Johan
“De economische voorspoed werkt door in de Nederlandse overheidsfinanciën. Zo verwacht het kabinet voor 2018 een begrotingsoverschot van 0,8 procent en in 2019 van 1,0 procent. Daarmee zou 2019 het vierde opeenvolgende jaar worden met een overschot. Dat is zeldzaam: zo veel overschotten op een rij heeft Nederland in de afgelopen 45 jaar niet gehad.”
bron : http://www.rijksbegroting.nl/2019/voorbereiding/miljoenennota,kst248657_5.html
@Eduard,
Ik zou een goede afstemming en koppeling tussen de Fiscus en het sociale stelsel wel heel erg waarderen, nu werkt het in omgekeerde vorm en laat stelselmatig misbruik toe. Er mag van mij absoluut een uitkeringssysteem zijn, in de vorm van een “sociaal” systeem om mensen die in Nederland arbeid hebben verricht en recht hebben op een uitkering (volgens de wet) te voorzien. En hen te helpen om een nieuwe werkgever te vinden. Want economie, hè…
Ik zie dit dan wel graag, op een correcte wijze (mag van mij ook digitaal) gecontroleerd door deze instantie in combinatie met een controle in de loonaangifte keten. En van mij mag er zeker meer belasting betaald worden, alleen op een zo juist mogelijk toegepaste schaal en draagbaarheid. Zonder juiste belasting geen toekomst in Nederland : https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/belastingplan
Het lijkt alleen sterk op dat er de laatste decennia zoveel politieke druk uitgeoefend is door de industrie en de bancaire sector dat hierdoor er een te sterke ontwrichting plaatsvindt tussen kabinet en sociaal landsbestuur waardoor de mening van het woord “sociaal” in dit soort sociaal economische systemen verre van de waarheid is.
@Anna,
Er hebben zich naast René , enkele kopstukken uit de Nederlandse ICT wereld aangemeld om het kabinet met raad en daad bij te staan.
Je zult er hier en bij binnenlandsbestuur.nl genoeg over kunnen lezen. Het speelt al vele jaren.
De meeste ontwikkelingen zijn zeker niet fraai allemaal, dat geef ik meteen toe, en daarom mogen we ook niet wegkijken…
René, een prikkelende lijst van waar het mis kan zijn. Maar het falen begint (zoals zo vaak) niet bij de techniek. Het UWV als facilitair bedrijf, wordt aangestuurd door mensen uit politieke partijen en vakbonden, dus heerst er een politieke cultuur. Lijken worden (opnieuw) in de kast gestopt, met de hoop dat ze pas bij de volgende lichting bestuurders uit de kast vallen. De UWV bestuurders hadden bijvoorbeeld de oude (Cobol) systemen goed moeten laten onderhouden en documenteren totdat deze na gedegen testen vervangen werden. Door deze beginnersfout moet er steeds weer teruggevallen worden op verouderde systemen na het zoveelste ICT-fiasco. Mijn oma wist ook dat je oude schoenen moest blijven poetsen totdat je nieuwe schoenen had; anders kreeg je natte voeten na heet eerste buitje. Maar deze standaardpraktijk heeft het raad van bestuur genegeerd. De kast met lijken is op die manier in de loop der jaren een grote inloopkast geworden.
Over echte systeemfouten, zoals uitkeringen op basis van verouderde informatie, wordt intern moeilijk gedaan. De problematiek dat gedetineerden onbedoeld een uitkering krijgen stamt uit de jaren 70 of zelfs eerder (bij de voorgangers van het UWV en SVB). Helaas hebben bespaarde uitkering Euro’s bij het UWV en SVB een geheel andere wisselkoers dan te spenderen Euro’s; het gaat om andere potjes. Daardoor is het niet gebruikelijk om processen, die door systeemfouten vaak verkeerd aflopen, handmatig te controleren. Dit is betreurenswaardig, want door deze controle kom je er sneller achter hoe vaak het mis gaat en waar het misgaat. En deze analyse kan je deels automatiseren door automatische terugkoppeling (via RINIS waar andere partijen zoals CJIB aan moeten meewerken). Maar ook die praktijkstandaard wordt door het UWV genegeerd.
Ik vind het verbijsterend dat niet afgehandelde meldingen automatisch uit de inbox verwijderd worden. Ja, zo zijn wachtlijsten in de zorg ook snel “op te lossen”. Dit is typisch voor uitvoerende organisaties die te dicht op de politiek zitten en bezig zijn met geheime korte termijn agenda’s van de politiek. Het UWV heeft niet alleen een goede CIO nodig, maar vooral een nieuwe deskundige raad van bestuur, die de CIO daadwerkelijk ondersteund. Zonder dit commitment blijft het dweilen met de kraan open.
@JaapvanBelkum
Het probleem dat gedetineerden onbedoeld een uitkering kregen is niet zo oud als je stelt want wettelijk hadden deze gewoon altijd recht. Er is pas na aanleiding van de zaak Ferdi E (in 2001) door de wetgever actie op ondernomen.
@ReneVeldwijk
De oude COBOL systemen van het UWV kunnen prima met terugwerkende kracht met berekeningen omgaan.
Dat hebben deze systemen ook tot 2006 gewoon gedaan.
Echter de Loonaangifteketen kan niet historisch rekenen want er worden pas vanaf 2006 loonaangiftes vastgelegd. Je kunt niet historisch rekenen met iets wat er niet is. Daarom is juist bij de invoering van de loonaangifteketen in de wet Walvis gekozen om alleen de bruto berekening historisch te blijven doen (in de COBOL uitkeringssystemen van het UWV) en juist de netto berekening actueel te doen (in de maand dat de correctie wordt uitgekeerd) zodat er geen miljoenen historische correcties kwamen over een periode waar er nog geen loonaangifteketen was.
@Eric, de zaak van tegenstrijdige regelgeving bij gedetineerden is ouder dan je denkt. Ik weet het jaar niet precies, maar ik ken een heel oud voorbeeld over WAO of AAW uitkering.
De kwestie kreeg aandacht omdat een gedetineerde veelvuldig goederen via postorderbedrijven kocht. Hij bleek een uitkering te krijgen. Ambtenaren moesten destijds bij toekenning en controle beslissen aan de hand van de wet- en regelgeving en bijbehorende circulaires. Deze beslissers waren belangrijk. Conflicterende wetgeving krijgt nu meer aandacht omdat beslissingen vrijwel geheel geautomatiseerd zijn. De materiedeskundigen vertellen programmeurs hoe systemen moeten beslissen. Als een programma geen uitzonderingen tegenkomt, dan zijn de monniken blijkbaar gelijk.
In de tijd van Ferdi E. zijn meer zaken (deels collectief) bij de Centrale Raad van Beroep terechtgekomen, omdat het al lang usance was om uitkeringen te weigeren op basis van circulaires.