Estland wil leidend worden bij de toepassing van kunstmatige intelligentie (artificial intelligence, ai) bij de overheid. De ambitie is om dé ai-proeftuin van de wereld te worden.
Bij de digitalisering van overheidsdiensten is de Baltische staat al koploper. Liefst 99 procent van alle openbare diensten is online beschikbaar. Van elektronische dienstverlening wordt volop gebruik gemaakt. Bijna alle zaken worden thuis vanachter de computer afgehandeld. Nagenoeg elke burger gebruikt zijn eID (elektronische identificatie).
Computable sprak met Marten Kaevats, nationale digitale adviseur van de Estse regering, en Sandra Särav, manager ‘global affairs’ van het Rijks-it-bureau. Beide topambtenaren zien ai als een belangrijke tool om de overheid efficiënter te maken en de burger beter te bedienen. Maar dan moet er wel juridisch nog het nodige worden geregeld. Hierover woedt in Estland een levendige discussie. De uitkomsten zijn ook voor Nederland interessant.
Pro-actief
Na de succesvolle digitalisering van diensten waagt Estland zich aan de volgende stap: het pro-actief maken van de overheid. Regeringsadviseur Kaevats ziet de bureaucratie ingrijpend veranderen, mede als gevolg van ai. ‘Op den duur moet de overheid onzichtbaar worden. Dat is de doelstelling.’ In plaats van dat de burger naar het overheidsloket gaat om daar allerlei formulieren in te vullen, komen de diensten naar de burger toe.
Kaevats: ‘Routinematige handelingen worden geautomatiseerd. Wie bijvoorbeeld voor een bepaalde subsidie in aanmerking komt, hoeft niet meer aan de bel te trekken. De hele procedure verloopt snel, efficiënt en papierloos.’ Hij stelt dat de overheid in een dienstverlener pur sang verandert. ‘De nieuwe generatie burgers verwacht ook dat de levering van diensten net zo soepel gaat als in de private sector. De ambtenarij zal met zijn tijd mee moeten.’
Kaevats vervolgt: ‘Straks wordt geanticipeerd op elke gebeurtenis in iemands leven, van de wieg tot het graf.’ Topambtenaar Särav vult aan: ‘Een baby krijgt automatisch een geboortebewijs en een eID. Voor de kleuterschool hoeven zijn ouders zich niet meer aan te melden. Wanneer het kind een bepaalde leeftijd krijgt, attendeert het systeem op de mogelijkheden. Daarbij is alvast de dichtstbijzijnde school geselecteerd. Slechts een paar muisklikken zijn voldoende om de inschrijving te regelen.’
De overheid gaat zich ook pro-actief opstellen in zaken rond bijvoorbeeld de pensionering, het bouwen van een huis, gehandicaptenzorg, militaire dienst en de auto. Särav voorziet dat in 2020 de eerste zeven pro-actieve diensten operationeel worden. Omdat alle databases dezelfde standaarden gebruiken en de gegevens goed beschermd zijn, kan dit relatief snel.
Hinderpaal
Daarnaast is al een tiental ‘use cases’ geselecteerd waarbij ai diensten gebruiksvriendelijker maakt en de data beter kan analyseren. Binnenkort helpen algoritmes werkzoekenden de juiste baan te vinden. Boeren die te laat zijn met het maaien van hun gras, worden tijdig gewaarschuwd. Dit gebeurt op basis van satellietbeelden. Ook bij de subsidieverlening komt ai om de hoek kijken. De ambities zijn hoog. ‘In 2020 moet het aantal ai-projecten in de publieke sector zijn opgelopen tot vijftig’, aldus Särav.
In april aanstaande komt de regering in de hoofdstad Tallinn met een concreet ai-plan. Niet de techniek maar het ontbreken van een wettelijk kader is de voornaamste hinderpaal om ai van de grond te krijgen. Kaevats: ‘Daarom is het zo belangrijk dat juridisch een stevig fundament wordt gebouwd. Een van de problemen is dat de wet- en regelgeving op basis van sectoren is ingedeeld. Voorbeelden zijn transport- en maritiem recht en luchtvaartrecht. Dat maakt het lastig.’
Als ai leidt tot autonome systemen, kan dat juridisch problemen geven. Zulke systemen kunnen zelfstandig beslissingen nemen zonder dat daar een mens aan te pas komt. Vaak is hier sprake van een black box. Tussen de input en de output zit een algoritme. Maar zelfs de programmeur begrijpt soms niet hoe dat algoritme tot een bepaald besluit is gekomen. De besluitvorming bij machine learning gaat niet lineair, maar intuïtief. Als er iets verkeerds gaat en een drone uit de lucht valt, kan vaak niet worden nagegaan waar het mis ging. De juridische complexiteit neemt met sprongen toe. Kaevats: ‘We zitten dicht bij het moment dat deze complexiteit het menselijke verstand gaat overstijgen.’
Juridische en ethische kanten
Ai moet volgens de nationale digitale adviseur een juridische status krijgen. Vooral de aansprakelijkheidskwestie bij ai vraagt om een oplossing. Kaevats denkt aan de mogelijkheid een ai-systeem representatieve rechten te geven. Namens de ‘eigenaar’ kunnen dan diensten worden verleend. Ook bestaan er gedachten om ai de status van een rechtspersoon te geven met de rechten en verantwoordelijkheden die daarbij horen. Ai kan dan aansprakelijk worden gesteld als er wat mis gaat.
Lastiger nog dan de juridische kwestie is het vraagstuk van de ethiek. Ai kan pas goed van de grond komen als er consensus bestaat over waarden en regelgeving. Ook de privacy en veiligheid moeten goed worden geregeld. In Estland is er al volop discussie hierover. Anders dan in China waar ai tot een Big Brother-staat leidt, hangt dit voormalige deel van de Sovjet-Unie de democratische waarden aan. ‘Ai zal daarop moeten worden gebaseerd’, stelt Kaevats.
Is dit allemaal goed geregeld, dan kan ai snel bij de overheid worden toegepast. Kaevats verwacht dat algoritmes de administratieve lastendruk enorm helpen te verminderen. Algoritmes zijn te beschouwen als persoonlijke assistenten die allerlei vervelende klusjes uit handen nemen. Op den duur betekent dit het einde van de bureaucratie. Het bijzondere van Estland is dat de overheid bereid is zich zelf opnieuw uit te vinden. De ambtenarij lijkt niet bang voor veranderingen en eventueel machtsverlies.
X-Road
Cruciaal voor het succes van ai bij de overheid is dat de bevolking er in gelooft. Wereldwijd heeft het publiek weinig vertrouwen in ai. Ook Estland staat voor deze uitdaging. Maar een belangrijk verschil met veel andere landen is dat er al een stevig fundament staat. X-Road, het dataplatform waarop alle Estse overheden en instanties zijn aangesloten, geniet een groot vertrouwen onder de bevolking. De gedistribueerde architectuur zorgt ervoor dat data lokaal worden opgeslagen.
Instanties hebben alleen toegang tot data die ze echt nodig hebben. Data worden versleuteld uitgewisseld. Een centraal knooppunt van waaruit controle kan worden uitgeoefend, ontbreekt. De burger is eigenaar van de data. Hij bepaalt ook wie wat te zien krijgt. Big Brother krijgt geen kans. Dat vooruitzicht zal het voor de bevolking makkelijker maken ai te accepteren. Als Estland er bovendien in slaagt snel de juridische kwesties rond ai op te lossen, kan het land voorloper worden bij de toepassing van ai in de overheid. Dat versterkt haar positie als hét laboratorium voor e-government in de wereld.
Dit artikel staat ook in Computable Magazine 2019, nr.2
