UWV: Gevangen in de matrix

Sinds september vorig jaar is er gedoe rond het UWV vanwege WW-fraudes. Vorige week kwam daar een nieuwe rel bij toen de ondernemingsraad UWV besloot naar de rechter te stappen vanwege een slepend conflict over een grote ict-reorganisatie. Als deskundige outsider leg ik in een aantal artikelen uit hoe UWV in elkaar zit, hoe het zo is gekomen en wat er nog in de gifbeker zit.

Vrijdag 1 maart was het UWV in het nieuws. De Volkskrant had een scoop met de melding dat de UWV-ondernemingsraad het UWV-bestuur voor de rechter sleept vanwege een conflict over een grote ict-reorganisatie, bij UWV zelf bekend als de ‘Informatievoorzieningstransitie’ (IV-Transitie). Voor Computable was dat een beetje zuur want zij hadden de primeur. Bij de Volkskrant lezen ze wel de Computable maar verwijzen ze er niet naar. Niet chic.

Telefonisch consult achter de berichtgeving aanhollend

Ik wist dat er bij UWV iets zat aan te komen voordat de Volkskrant mij belde met vragen. Daarbij interesseer ik mij hevig voor de unieke organisatie die UWV kenmerkt. Al die kennis kwam goed van pas in de uitzending van BNR en bij het beantwoorden van vragen van bellende journalisten. Hoewel alle belangstelling voor een organisatie die jaarlijks 1,7 miljard euro kost goed en nuttig is, is het niet gemakkelijk om journalisten die vrijwel niets weten van hoe de UWV-organisatie in elkaar zit uitleg te geven over waar het interne conflict over gaat. Toen het even rustig werd, maakte ik een paar plaatjes-met-tekst en twitterde die rond – te laat natuurlijk. Frustrerend, ook omdat niet alles in de krant klopte en UWV alles – waar en onwaar – ondergaat. Alle reden dus om uit te leggen hoe UWV is gestructureerd en hoe dit samenhangt met de problemen waarmee de organisatie worstelt.

De huidige UWV matrixorganisatie

UWV verzorgt zoals bekend uitkeringen voor werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid en doet daarnaast aan arbeidsbemiddeling. (Zie figuur 1 voor het officiële organogram.)

De drie divisies die het primaire product van UWV voortbrengen zijn rood uitgelicht: Uitkeren, WERKbedrijf en Sociaal Medische Zaken (ook in het nieuws). Daarnaast kent UWV twee onderdelen die zij ook aanduidt als ‘divisies: Gegevensdiensten en Klant & Service, waarover verderop meer. Het organogram zet de ‘Concern Ict’ neer als stafafdeling, maar dat is misleidend. De ict-deskundigheid en -bemensing zit grotendeels bij deze enorme ‘stafafdeling’ die gewoon links in het organogram hoort. De stafafdeling Concern Ict is feitelijk een divisie die niet alleen verantwoordelijk is voor de bedrijfsbrede ict- zaken – beleid, hosting, contracten, gegevenshuishouding – maar ook voor nagenoeg alles wat er op ict-gebied binnen de divisies gebeurt rond de divisie-specifieke applicaties. En omdat bijna alles bij UWV ofwel ict is ofwel een zware ict-component heeft is Concern Ict alomtegenwoordig.

Casus matrixorganisatie: ‘Voordelen nee, nadelen ja’

Organisatorisch kent UWV dus een matrixorganisatie voor waar het de ict betreft. In zijn extreemste vorm houdt dit in dat bij alles dat de ict-divisie uitvoert voor een andere divisie beide divisies betrokken zijn. Volgens het organogram komt elk verschil van mening dus op het bord van de raad van bestuur. Natuurlijk werkt dat niet en dus zijn er allerlei gremia en overlegvormen op een lager niveau. De nadelen van de matrixorganisatie, met name bureaucratisering, inefficiëntie en verlies aan verantwoordelijkheid, komen bij UWV sterk tot uiting. Een matrix kán werken als processen, taken en functies strak gedefinieerd en weinig veranderlijk zijn – wat bij ict altijd moeilijk is.

Een ict-matrix verliest zijn nut als de divisies voldoende omvang hebben om een eigen, meer agile ict-afdeling te rechtvaardigen. Bij UWV zijn de ict’ers dor de matrixorganisatie dus zo ver mogelijk weg van ‘de business’ geplaatst. Omdat er door de matrixorganisatie en de vele formele en informele overlegvormen overal lokale machtscentra ontstaan, is de organisatie ook zeer moeilijk te besturen. Macht in een matrixorganisatie als UWV is bijna altijd negatief; iedereen moet in de ‘meewerkstand’ staan wil er iets lukken.

Casus matrixorganisatie: ‘Saneren ja, vernieuwen nee’

Het UWV ontstond in 2002 als een fusie van vijf zogenaamde uitvoeringsinstellingen waarvan het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) veruit de grootste en bekendste was. Tot ongeveer 2010 werkte UWV aan het uitfaseren van dubbele systemen. Dit programma ‘Killen en Migreren’ kostte veel tijd en geld, maar het was een complexe klus die werd geklaard zonder serieuze storingen. De matrixorganisatie leidde hier nauwelijks tot problemen, want zo’n sanering is in essentie een pure ict-klus.

Heel anders liep het met ict-vernieuwingen met een functioneel aspect, waarbij de ‘business’ divisies zijn betrokken. Zo wilde UWV komen tot één uitkeringssysteem voor alle uitkeringen: Ziektewet, WW en WAO/WIA. Het resultaat in 2008 was een spectaculaire mislukking die officieel € 89 miljoen zou hebben gekost. Personele consequenties had het allemaal niet want in een matrixorganisatie zijn velen verantwoordelijk. Als gevolg daarvan werkt UWV voor de WW- en WAO/WIA-uitkeringen nog steeds met de oude pre-UWV Cobol-systemen van het GAK. Net als bij de Sociale Verzekeringsbank waar in 2014 hetzelfde gebeurde geeft UWV sindsdien hoog op van de toekomstvastheid van deze decennia-oude systemen.

Matrix meets keten-ict: de loonaangifteketen

Nog veel kanslozer was een andere vernieuwing, de realisatie van de loonaangifteketen. Kort na oprichting van het UWV besloot de politiek dat de heffing van de verzekeringspremies niet meer door UWV zou gebeuren maar door de Belastingdienst. Drieduizend mensen konden vertrekken wanneer de Belastingdienst en het UWV samen een complexe gegevenslogistieke keten van werkgever naar Belastingdienst naar UWV zouden hebben gerealiseerd. Zelfs zonder matrixorganisatie zou dit een prestatie van formaat zijn geweest maar met een nauwelijks bestuurbare matrixorganisatie met overal lokale machtscentra was de kans nihil. In 2007 barstte de bom: officieel 270 miljoen euro directe schade. (Naderhand kwam het optisch alsnog in orde en werd een aantal lijken in de kast gestopt die er nu weer uitkomen, maar daarover meer in een vervolgartikel.)

Natuurlijk moet de doorontwikkeling, beheer en exploitatie van de hoeksteen van die loonaangifteketen, het polisadministratiesysteem, ergens worden belegd. Daar zien we dan in het organogram de divisie Gegevensdiensten die feitelijk niets meer is dan een uit de kluiten gewassen afdeling. In het organogram heb ik deze ‘divisie’ blauw ingekleurd want natuurlijk is Gegevensdiensten overwegend een ict-club. En net als de non-ict-divisies moet ook deze het doen vrijwel zonder eigen ict-capaciteit. De matrixorganisatie bij UWV wordt tot in het absurde doorgevoerd.

Eindelijk reorganiseren: exit the matrix?

Natuurlijk zijn er bij UWV legio medewerkers die zien wat er mis is en het graag anders zouden zien. Een eerdere cio heeft tegen mij weleens laten ontvallen dat hij met 1.400 medewerkers te veel in zijn toko zat. Toch gebeurde er niets, wellicht omdat een organisatie die al sinds 2005 een multipolaire organisatie kent managers aantrekt die zich daarin prettig voelen en managers met scoringsdrang ziet vertrekken. Wie zal het zeggen?

De situatie verandert na het aantreden in 2013 van de huidige cio, de heer Aart van der Vlist. Al snel na zijn aantreden doet het verhaal de ronde dat de nieuwe cio de ict-taken die daar thuishoren wil beleggen bij de divisies. Ik spreek in die tijd informeel een bestuurder en suggereer dat de cio na een succesvolle decentralisatie zou moeten worden geëerd met een standbeeld voor het hoofdkantoor. Uit de lichaamstaal van mijn gesprekspartner maak ik op dat het allemaal geen gelopen race is.

Vervolgens loopt de reorganisatie, die IV-transitie is gaan heten, jarenlang door. De term ‘informatievoorziening’ (IV) duidt aan dat de reorganisatie verder reikt dan ict alleen. In de loop van 2018 ontstaan er geluiden dat de ondernemingsraad (or) het allemaal niet ziet zitten. Recent barst dan de bom en komt naar buiten dat de or naar de rechter stapt. Informatie over het conflict komt nu ook naar buiten. En dat is schrikken.

IV-transitie: de UWV concernmatrix baart divisiematrixjes

Op basis van wat ik lees en verneem, ziet het ict-organogram er na de IV-transitie inmiddels anders uit. (zie figuur 2). 

De UWV-divisies uit figuur 1 krijgen een echte ict-poot (pardon, IV-poot), bemenst door mensen uit Concern Ict (de ict’ers) en uit de divisie zelf (niet-ict’ers, bijvoorbeeld processpecialisten). Per saldo is dat duidelijk een decentralisatie. Maar nu komt ’ie: elke divisie krijgt ook een IV-directeur die niet alleen aan de divisiedirecteur maar ook aan de cio rapporteert. En dat heeft natuurlijk weer alles weg van een nieuwe matrix, zij het op divisieniveau.

Natuurlijk zit de invulling ook hier in de details, meer specifiek in de zeggenschap vanuit de cio over de IV-Directeuren in de divisies. De or geeft daarbij als een van haar hoofdbezwaren dat de hoeksteen van de nieuwe matrix, die nieuwe functie van IV-directeur, inhoudelijk totaal nog niet zou zijn uitgewerkt. Als dat klopt dan begrijp ik de or wel en de cio niet. Wilde men dit altijd al of is dit een onwerkbaar compromis na vijf jaar touwtrekken?

UWV: voor eeuwig in de matrix?

Het is duidelijk dat de matrixorganisatie bij UWV, in welke vorm dan ook, een blijvertje is. De or stelt dat de organisatie na de IV-transitie groter en nog minder agile zal zijn en dat is een reële inschatting. Maar ook teruggaan naar de oude organisatie – de reorganisatie is deels al doorgevoerd – is geen wenkend perspectief. Net als in de tijd van het saneren van pre-UWV systemen werkt de ict-divisie weer grotendeels voor zichzelf. UWV heeft conform haar informatieplan 463 miljoen euro gekregen om haar applicatieportfolio te upgraden. Het plan behelst een ict-voor-ict traject dat jaren zal duren. Ondertussen staat elke wezenlijke functionele vernieuwing stil. Dat knelt vooral bij UWV WERKbedrijf waar de kernsystemen niet alleen technisch maar ook functioneel volledig end of life zijn. Hier ligt vermoedelijk ook het motief van VVD en PvdA om te vragen om een bezinning op de toekomst van het UWV.

Recent kregen UWV-insiders nog een schok te verwerken: IBM, de hostingpartij die veel meer doet dan hosten, wordt na 15 jaar vervangen door een nieuwe speler. Deze hostingtransitie gaat jaren vergen en zal leiden tot nog meer focus van de ict-divisie op zichzelf. De commissie Elias hoorde in 2014 ict-bestuurster José Lazeroms en het verslag (er is ook beeld) daarvan laat zien hoe extreem afhankelijk UWV van IBM is.

Hoe ver het proces van ict-cocooning ondertussen is voortgeschreden liet de cio van UWV persoonlijk zien op een recente hoorzitting over de WW-fraude. Terwijl WW-deskundigen in interne documenten al de vinger hadden gelegd op de risico’s van de oudere Cobol-uitkeringssystemen, ging de cio deze spontaan ophemelen. Omdat ikzelf al eerder in die sessie was gehoord kon ik slechts een corrigerende brief aan de Kamer sturen. De Kamer vraagt nu aan minister Wouter Koolmees (SZK) om deze maand met een reactie te komen. Voor alle duidelijkheid: de uitglijder van de cio heeft niets te maken met ’s mans deskundigheid en alles met de afstand van de ict-functie tot de businessdivisies.

Voorbij de matrix: UWV als kubusorganisatie?

Ik hoop met deze uitleg duidelijk te hebben gemaakt wat er bij UWV achter de interne strijd schuil gaat en hoe noodzakelijk een reorganisatie is voor de continuïteit van de organisatie. Als uitsmijter wil ik nog op één ding wijzen in het organogram van figuur 1. We hebben daar nog de divisie Klant & Service. K&S is de jongste divisie en komt voort uit de gedachte dat UWV een voorkant heeft die is gefocust op de cliënt en een achterkant die zich onledig houdt met de diverse werkprocessen.

Net als Gegevensdiensten is K&S natuurlijk ook in hoge mate een ict-club met dezelfde vreemde overlap met de ict-divisie. Maar wat er nu boven de markt hangt is een triomf van bestuurlijke complexiteit: een kubusorganisatie waarin systemen worden gerealiseerd in eendrachtige samenwerking tussen K&S, Concern Ict en een van de andere divisies. De or-stukken zeggen er niets over maar ik wil het u niet onthouden. Zo’n kubus is het logische eindpunt van het uitsmeren van  verantwoordelijkheid over zoveel mogelijk managers. De UWV-organisatie blijft hoe dan ook een fantastisch studieobject voor organisatiekundigen.