Het is een feit dat digitalisering de samenleving veel voordelen biedt, maar tegelijkertijd mag de burger niet de dupe worden van de verdergaande digitalisering bij de overheid. De Afdeling advisering van de Raad van State constateert knelpunten op het gebied van overheidscommunicatie, gegevensverwerking en wetgeving. Dit was aanleiding voor het in september 2018 uitbrengen van een zogenoemd ‘ongevraagd advies’ aan het kabinet over de digitaliserende overheid. Incluis concrete verbeterpunten.
De Raad van State is een Hoog College van Staat en heeft twee hoofdtaken die worden uitgevoerd door twee afzonderlijke afdelingen. De Afdeling bestuursrechtspraak is de hoogste algemene bestuursrechter van ons land en de Afdeling advisering is de adviseur van de regering en parlement voor wetgeving en bestuur. ‘Het zijn van adviseur betekent in dit tijdsgewricht dat je niet alleen reageert op ingediende wetsvoorstellen, maar dat je ook proactief thema’s bespreekt’, zegt Richard van Zwol, staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State.
Het ongevraagd advies is een initiatief van Piet Hein Donner, tot 1 november 2018 vice-president van de Raad van State. Hij wilde dat de adviezen van de Raad van State ten behoeve van de regering en het parlement meer zouden aansluiten bij de huidige politieke en maatschappelijke ontwikkelingen door eerder, beter en scherper als uitgangspunt te nemen bij de advisering.
Van Zwol licht toe dat ‘scherper’ betekent: duidelijk durven te zijn in advies, er niet omheen praten. ‘Breder’ impliceert niet alleen op afzonderlijke wetsvoorstellen reageren, maar dat meer doen op thematische samenhang. En ‘eerder’ staat voor: ‘Niet afwachten maar initiatief tonen als dat nodig wordt geacht.’ Zo haakt dit advies aan op de Agenda Digitale Overheid van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die in juli 2018 aan de Tweede Kamer werd aangeboden.
Worstelingen
Een voorkeur voor de thematische aanpak werd expliciet gemaakt toen de Raad van State haast gelijktijdig drie wetsvoorstellen onder ogen kreeg: de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, de Invoeringswet Omgevingswet en de Wet digitale overheid. In alle drie de voorstellen kwamen dezelfde type worstelingen naar voren over de snelle ontwikkelingen op het gebied van de digitalisering, de impact daarvan op de relatie met de burger en de complexiteit met betrekking tot wetgeving. Dit raakte ook aan analyses en bespiegelingen zoals gepubliceerd in de rapporten ‘Opwaarderen’ – Borgen van publieke waarden in de digitale samenleving van het Rathenau Instituut, ‘Big Data in een vrije en veilige samenleving’ en ‘Weten is nog geen doen’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en ‘Het verdwijnen van de blauwe envelop’ van de Nationale Ombudsman.
‘We wilden niet die rapporten overdoen maar proberen een volgende stap te zetten’, aldus Van Zwol. Naast onderzoek zijn gesprekken gevoerd met onder meer staatssecretaris Raymond Knops, Melanie Peters (Rathenau Instituut), Corien Prins (WRR), Arno Visser (Algemene Rekenkamer) en Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen. ‘Ook hebben we een aantal expertsessies georganiseerd. Onder andere met mensen van BZK en EZK, uit de wetgevings- en beleidsdirecties, en – via de Manifestgroep – ook met vertegenwoordigers van de uitvoeringsorganisaties.’
Drie aandachtsgebieden
Er zijn drie aandachtsgebieden uit voortgekomen:
1) de positie van de burger in geautomatiseerde besluitvorming en ketenbesluitvorming;
2) de toegang van de burger tot de digitale overheid; en
3) het veranderde wetgevingsproces door de digitalisering.
‘Als ik dat laatste een beetje prikkelend samenvat, zou je kunnen zeggen: we moeten oppassen dat algoritmen de wetgeving niet verdringen’, glimlacht Van Zwol.
Ict is in de 21e eeuw een onmisbaar onderdeel van de overheid en ook van de dienstverlening van de overheid aan de burger, staat in de afsluiting van het advies. ‘Wij hebben gekeken naar voorwaarden om de positie van de burger te verbeteren en zeggen: de beginselen van behoorlijk bestuur moeten in de digitale context scherper worden geïnterpreteerd. Dat stelt eisen aan de motivering van geautomatiseerd tot stand gekomen besluiten en vergt dat je aangeeft, in het verlengde van die motivering, welke data je hebt gebruikt. Ook stelt dit bepaalde randvoorwaarden aan het gebruik van algoritmen. In sommige gevallen zul je die ook niet moeten gebruiken en moet het altijd een menselijk besluit zijn.’
Over de toegang van de burger tot de digitale overheid wordt gezegd: er bestaat niet zoiets als ‘one size fits all’. ‘Je moet de uitvoeringsorganisaties ook geen zaken opdringen die niet kunnen, maar je moet wel duidelijk maken dat de burger altijd zinvol contact moet kunnen hebben met de uitvoerder. Dat hebben we overgenomen van de Nationale Ombudsman. Zinvol contact kan best digitaal zijn, als je kunt chatten bijvoorbeeld, maar het kan zijn dat er in bepaalde situaties altijd een mogelijkheid moet zijn voor menselijk contact.’
Ten slotte digitalisering en de wetgeving: ‘Als ik het even heel kort samenvat: uitvoering en ict moeten geen sluitstuk zijn van het wetgevingsproces, maar die moeten vanaf het begin bij de opstelling van beleid en vertaling van beleid in wetgeving, integraal onderdeel daarvan zijn.’
Omarmen
In reactie op de kabinetsreactie op het ongevraagd advies, door staatssecretaris Knops per brief op 2 november aan de Tweede Kamer, zegt Van Zwol: ‘Het kabinet zegt het advies te omarmen. Er wordt ook aangegeven dat men op een enkel onderwerp misschien een iets ander accent legt. Wij bedoelen dit ook echt als ondersteuning van de Agenda Digitale Overheid. De positie van de burger en de rol van de uitvoering zijn twee van de zeven speerpunten waarop wij aansluiten. Het onderwerp wetgeving, dat is nieuw. Verder merk je in de kabinetsreactie dat men nog wat meer tijd nodig heeft of nader in gesprek wil met deze en gene.’
Dan denk je als burger: ‘iets ander accent, nog nader in gesprek’, dat kan wel weer even gaan duren… En dat is juist niet de bedoeling toch?
‘Wij hebben aangegeven dat bepaalde adviezen van ons direct kunnen worden verwerkt in de Algemene wet bestuursrecht. Bijvoorbeeld ons advies over zorgvuldigheid- en motiveringsbeginselen: organiseer een werksessie met de grootste uitvoerders, dat zijn de diensten die meer dan 90 procent van de Nederlanders raken. Kijk dan met elkaar eens naar hoe de beschikkingen en de besluiten eruitzien die je uitdraait uit je computersysteem en naar een burger stuurt. Als je ons advies opvolgt en aangeeft welke beslisregels je hebt gebruikt, en welke data, en je maakt dat uniform, dan heb je twee dagen later voor de burger, een beter begrijpelijk formulier met betere formulering en betere onderbouwing.’
‘We hebben ook een voorstel gedaan hoe je het fenomeen algoritme zou kunnen benaderen en trancheren. Dus het advies bevat veel doe-punten.’ Maar een advies is uiteindelijk een advies, erkent Van Zwol, het is aan regering en parlement in welke mate ze zich daar iets van willen aantrekken. ‘Wij zullen dit thema wel blijven volgen en waar nodig van ons laten horen.’ Ronald van den Tweel, eveneens staatsraad bij de Afdeling advisering van de Raad van State, vult aan: ‘De impact van ons advies zit hem ook in de samenwerking met de WRR en Nationale Ombudsman om elkaars adviezen te gebruiken en te versterken. Dat effect, daar proberen we ook steeds meer aandacht aan te besteden.’
Ict niet als sluitstuk van wetgeving maar als integraal doel, dat lijkt een ander pad. Daarin zit niet meteen een doelelement?
‘Jawel, als je op de departementen het integraal afwegingskader aanpast en in de Tweede Kamer je wetgevingsprocedure anders inricht, dan kun je daar aandacht aan besteden. In het advies hebben wij ook waarderende woorden uitgesproken over het parlementaire onderzoek naar ict-projecten door de commissie Elias. Daarin zitten voorstellen die gewoon uitgevoerd kunnen worden. Er zijn veel concrete dingen die het parlement kan doen. Allerlei zaken die gaan over de digitale overheid en de burger, pak dat eens bij elkaar en bezie dat eens in samenhang.’
Europees niveau
Dit speelt niet alleen op nationaal, maar ook op Europees niveau, onderstreept Van den Tweel. De Raad van State werkt daartoe samen in het ACA-overleg, dat is de Vereniging van Raden van State en de hoogste bestuursrechtelijke rechtscolleges van de landen van de Europese Unie. In dat kader vindt een paar keer per jaar uitwisseling van gedachten plaats over grensoverschrijdende onderwerpen. ‘Een multidisciplinaire aanpak is ook in Europa van belang en dan bij voorkeur al in het begin; waar werkgroepen en deskundigen bij elkaar komen en nadenken over bijvoorbeeld het Actieplan voor de digitale interne markt. Je wilt dit soort aspecten dan al meenemen en niet pas op het moment dat de Europese Commissie met een voorstel komt.’
De discussie is boeiend, aldus Van den Tweel, maar de materie complex. Neem algoritmen. ‘Er is niet één soort algoritmen. Er zijn heel simpele beslisbomen die al decennia gebruikt worden, maar ook heel complexe, waar goed naar gekeken moet worden. Hoe ga je daarmee om, in het kader van transparantie? Kun je daar dezelfde regels op toepassen? Wat dat betreft zijn we, in zekere zin, nog zoekende, ook voor wat betreft de economische impact. De Eurocommissaris voor Mededinging, Margrethe Vestager, heeft gewezen op wat het mededingingsrecht, het instrument van toezicht, in dat kader kan betekenen. Op het moment dat je een dataset hebt die redelijk beperkt van omvang is, biedt dat bepaalde voordelen. Maar bepaalde patronen zie je pas als die dataset veel groter wordt. Dat brengt weer allerhande implicaties en complicaties met zich mee.’
De Raad van de Europese Unie is onlangs akkoord gegaan met vrij verkeer van niet-persoonsgebonden data. Ook wel bekend als ‘de vijfde vrijheid’, naast het al bestaande vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal. Dit moet de data-economie en nieuwe technologieën, zoals ai, stimuleren. Van den Tweel: ‘Dat de Raad akkoord is gegaan met dat nieuwe beginsel, is een bijzondere ontwikkeling. Als daar juridisch de laatste hand aan is gelegd, zal ook de nationale wetgever daarmee aan de slag moeten. Genoeg uitdaging!’
Dit artikel is ook te lezen in GOV magazine nummer 15 van Atos.
