Gemeenten willen weer baas over eigen ict worden

De gemeentelijke ict dreigt vast te lopen. Om de broodnodige modernisering uit te voeren willen gemeenten de regie terug op hun automatisering. Geen 'vendor lock-in' meer maar een gemeentelijke infrastructuur waarbij data zijn gescheiden van applicaties en gegevens bij hun bron blijven. Raymond Alexander, it-directeur bij de gemeente Den Bosch, is een van de initiatiefnemers van dit project: Common Ground.

De automatisering bij gemeenten piept en kraakt. Veel legacysystemen kunnen de snelgroeiende stroom aan digitale gegevens niet meer aan; ontsluiting van deze gegevens loopt via een complex systeem van koppelingen, waarvoor leveranciers hoge kosten in rekening brengen. Raymond Alexander, it-directeur bij de gemeente Den Bosch, spreekt in dit verband van silo-applicaties: toepassingen waarin de data en bedrijfsregels én de gebruikersinterface opgesloten zitten. Alexander: ‘Terwijl de hedendaagse informatiebehoefte juist vraagt om het verbinden van gegevens voor een optimale dienstverlening aan burgers en bedrijven. Die silo’s moeten we dus ontsluiten.’

Hij wijst er op dat bij een grote gemeente als Den Bosch enkele honderden van dit soort silo-applicaties draaien, afkomstig van een veelvoud aan leveranciers. De gewenste modernisering stagneert er door. Een onwenselijke situatie, zeker nu ict is opgeschoven naar het hart van de dienstverlening, net zoals dat in het bedrijfsleven gebeurt. ‘Tot een paar jaar terug beschouwden gemeenten automatisering als een facilitaire voorziening en zeker niet als kerntaak. Inmiddels is ook bij gemeentebestuurders en -secretarissen het besef doorgedrongen dat een flexibele, goeddraaiende ict-omgeving cruciaal is voor de dienstverlening. Ict is chefsache geworden.’

NLX-gateway

De afgelopen jaren zijn er weliswaar diverse pogingen ondernomen om iets te doen aan de gemeentelijke ict-spaghetti en de leveranciersafhankelijkheid (vendor lock-in), maar die haalden weinig uit of hadden beperkt lokaal succes. Om de patstelling te doorbreken namen twee gemeentelijke ict-koepelorganisaties het initiatief voor de beweging Common Ground: IMG (Informatiemanagement Groep voor 100.000+-gemeenten, waarvan Alexander voorzitter is) en de Viag, de ict-vereniging voor de overige gemeenten.

Doel is om de bestaande gemeentelijke informatievoorziening geleidelijk om te bouwen naar een nieuwe, moderne omgeving waar data makkelijker en beter zijn te ontsluiten. ‘Het wordt een ‘service-oriented architectuur’ waarbij we de data losmaken uit de silo’s en laten benaderen via services. Een api-gateway, die we in open source laten ontwikkelen, vormt de integratielaag. Die gateway – NLX geheten – is de verkeersagent die alle verzoeken om data te raadplegen, afhandelt.’

Eenmalig opslaan en meervoudig gebruik

Volgens Alexander neemt de gemeentelijke overheid op deze manier de regie terug over de eigen gegevens. ‘Die data laten we bij de bronnen, met als kern het stelsel van basisregistraties. In de huidige situatie worden veel data gekopieerd van silo naar silo met als gevolg veel redundantie. In de nieuwe situatie staan we dat niet meer toe: gegevens worden eenmalig vastgelegd in een basisregistratie; ze mogen alleen worden geraadpleegd en gebruikt waarvoor ze nodig zijn. Maar data uit de bron elders opslaan wordt in de visie van Common Ground verleden tijd.’

In die visie moet het bekende principe van ‘eenmalig opslaan en meervoudig gebruik’ werkelijkheid worden. Het gedoe dat een gemeente, wanneer bijvoorbeeld een burger verhuist of een ondernemer een nieuw pand betrekt, in allerlei systemen data moet aanpassen, is dan voorbij.

Bovendien is het sinds de invoering van de AVG verplicht om een verwerkingsregister aan te leggen om mutaties te kunnen aantonen. Om te voorkomen dat het een papieren tijger wordt, kiest Common Ground de insteek om elke gegevensbenadering te loggen. ‘Bij elke gegevensbenadering leggen we vast wie, met welke grondslag welk gegeven heeft opgevraagd. Dus daadwerkelijk vastleggen wat er gebeurt. Een stap verder is dat je de burger toegang geeft, zodat die zelf kan zien welke data worden opgevraagd.’

Fieldlab

Alexander beseft dat zo’n opzet robuustheid vergt en dat er veel tooling nodig is om de nieuwe it-infrastructuur aan te leggen. Maar het is niet de bedoeling om er een jarenlang bouwproject van te maken. ‘Die tijd hebben we niet’, zegt hij. ‘Inwoners en ondernemers moeten snel de vruchten kunnen plukken van deze ontwikkeling; we werken agile/scrum en organiseren regelmatig Fieldlabs waarin we in korte tijd samen een resultaat neerzetten. In het eerste Fieldlab van maart jongstleden is een ‘proof of concept’ opgeleverd dat de werking van het concept aantoont.’

Hij benadrukt dat deze modernisering stapsgewijs gaat, waarbij gemeenten in hun eigen tempo kunnen meedoen. In een competitie worden nog dit jaar twee relatief eenvoudige processen bij een klein aantal gemeenten in productie gebracht. Gemeenten onderzoeken of de Omgevingswet op de nieuwe manier kan worden ondersteund. ‘De visie van Common Ground is natuurlijk makkelijker toe te passen bij nieuwe systemen. Maar ik hoor nu al geluiden dat gemeenten bepaalde applicaties in beeld hebben die ze op deze leest willen schoeien. Of dat ze Common Ground willen toepassen bij bepaalde vraagstukken, zoals de schuldhulpverlening. Bij initiatieven om inwoners te helpen, komt automatisering kijken. De gemeente Utrecht was bijvoorbeeld al enthousiast deelnemer in de Fieldlab van maart om een applicatie voor inwoners met schulden op basis van deze visie te ontwikkelen. Dat bleek kansrijk.’

Rol leveranciers

Voor leveranciers kan Common Ground bedreigend overkomen; zeker die partijen die een grote installed base hebben bij de lokale overheid. Alexander hecht er belang aan te onderstrepen dat leveranciers niet als vijand worden gezien maar juist een belangrijke rol wordt toegedicht. ‘Zij hebben de broodnodige jarenlange kennis en ervaring die onmisbaar zijn bij deze transformatie. Gemeenten willen weliswaar de regie terugnemen op hun informatievoorziening maar zij zullen zelf niet gaan automatiseren. We willen de markt laten doen waar de markt goed in is.’

Common Ground schept in zijn ogen ook kansen voor nieuwe toepassingen op basis van de losgemaakte data én voor toetreders op de lokale overheidsmarkt. Leveranciers zullen hun systemen wel moeten laten aansluiten op NLX op basis van nieuwe gemeentelijke standaarden. Én in toekomstige aanbestedingen zal Common Ground worden meegenomen als uitgangspositie.

Intensievere samenwerking

Common Ground organiseert voor leveranciers informatiebijeenkomsten alsook hackathons waarbij hun ontwikkelaars worden uitgedaagd om in een paar dagen in sprints toepassingen met een toegevoegde waarde te bouwen die aansluiten op de NLX-gateway (de proof of concept). ‘Uiteindelijk willen we naar een handboek Common Ground toe. Ik heb daar de manier voor ogen waarop Apple zijn api-ontwikkelkit wereldwijd ter beschikking heeft gesteld. Daarmee kan elke appbouwer iets toevoegen aan het ecosysteem van Apple. Maar het is wel streng gereguleerd op voorwaarden van Apple, waardoor de kwaliteitsstandaarden hoog gehouden kunnen worden.’

Alexander erkent wel dat de houding van sommige leveranciers om gemeenten steeds hogere tarieven op te leggen de ideeën over gemeentelijke samenwerking in een stroomversnelling heeft gebracht. Al is het besef, dat gemeenten samen intensiever moeten optrekken op informatiseringsgebied, eigenlijk ontstaan door de Diginotar-affaire uit 2011. Dat schandaal bracht de kwetsbaarheid van de overheid, en dus ook gemeenten, aan het licht. ‘We hebben er lessen uit getrokken. Het heeft ons bijvoorbeeld de oprichting van de gemeentelijke Informatiebeveiligingdienst – IBD – gebracht.’

En volgens Alexander ligt hier ook de oorsprong van het programma ‘Samen organiseren’ dat sinds 2017 een vogelvlucht heeft genomen. Gemeenten namen hier zelf het initiatief toe. Common Ground is één van de speerpunten van deze nieuwe wind.

Inspiratie uit Estland

De Common Ground-beweging heeft Estland als lichtend voorbeeld van hoe de gemeentelijke informatiehuishouding moet worden ingericht. Daar werkt de overheid al met een soortgelijke gateway, X-road. ‘Zeer succesvol en inmiddels voor deze kleine EU-lidstaat een exportproduct van formaat. Wij zijn er zo door geïnspireerd dat de X in NLX er naar verwijst. Estland heeft er ook de gelegenheid voor gehad: weinig legacy, klein land, beperkt aantal spelers. Nederland kent helaas geen greenfield maar een versnipperd, complex it-landschap. Daar zijn we ons van bewust.’

Idealiter werken gemeenten over een tijdje met dezelfde uniforme processen waardoor toepassingen maar eenmalig hoeven te worden ontwikkeld. Daarbij vallen wel lokale accenten te zetten. Een havenstad als Rotterdam of een studentenstad als Utrecht heeft bijvoorbeeld een andere dynamiek dan een Waddeneiland of plattelandsgemeente. Maar, waarschuwt Alexander, ‘ons streven is niet om alle processen uniform te krijgen. Dat zou mooi zijn, maar in de huidige situatie complex. Daar zijn eerder al samenwerkingsprojecten op vastgelopen. We leren met Common Ground van het verleden. Onze eerste prioriteit is het realiseren van een nieuw fundament voor de gemeentelijke informatievoorziening.’

(Deze bijdrage is afkomstig uit Computable Magazine, editie 05/2018.)