BRP onderzocht: ‘Commissie liquideert BIT’

Het rapport met het feitenrelaas over het BRP-fiasco is verstuurd aan de Kamer. U kunt nu nagaan of de kritische artikelen tussen 2014 en 2017 in Computable verschenen klopten, of er zaken zijn die we hebben gemist en of er lessen voor de toekomst worden getrokken. De bevindingen variëren van ‘ronduit spectaculair’ tot ‘niet te filmen’.

Even opfrissen. Medio vorig jaar trok toenmalig minister Plasterk de stekker uit een ict-project waaraan sinds 2009 werd gewerkt en dat een nieuwe bevolkingsadministratie had moeten opleveren. Dat gebeurde op grond van een auditrapport van het Bureau ICT Toetsing (BIT) en wel zo bot en ongeloofwaardig dat zelfs de grootste criticaster (ik dus) het te erg vond. Het artikel dat ik erover schreef, ‘BIT liquideert BRP‘, werd het best gelezen Computable artikel van het jaar 2017.

Nu ligt er een dik rapport met als titel ‘Niet Te Stoppen’ dat vertelt hoe het allemaal is gegaan. En dat rapport bevestigt het beeld dat het BIT is ingezet door minister Plasterk om het BRP-programma te killen. Het BIT blijkt dus niet de onafhankelijke toezichthouder die de Commissie Elias in 2014 voor ogen stond, maar een politiek instrument. ‘Niet te filmen’ was ook een passende titel geweest.

Het BIT gaat dit schandaal in zijn huidige vorm niet overleven. Er zit een nieuwe bewindsman, staatssecretaris Raymond Knops, die korte metten met wantoestanden lijkt te maken. Recent greep Knops in op Sint Eustatius. En nu stuurt Knops de Kamer met het BRP-rapport meteen een briefje mee dat hij aan BIT-baas en Rijks-cio Wanders richtte om te reageren op de bevindingen over zijn club. En de eveneens bijgevoegde reactie van Wanders is niet mis. Wanders schrijft dat de plotselinge ophoging van de BRP-invoeringskosten er is ingesmurft op initiatief van minister Plasterk en verdedigt dit met het argument dat dit tussen de regels van het BIT-rapport door wel te lezen was. Het is spectaculair. Oordeel zelf.

‘Waarom stopte Plasterk zo bot en abrupt met de BRP?’

De auteurs van het feitenrelaas hebben zelf ook een handje van tussen de regels door schrijven, maar de aandachtige lezer vindt drie aanleidingen voor Plasterk om de BRP op te blazen.

Aanleiding 1 is de impact van het artikel ‘Een skelettransplantatie voor de BRP‘ van december 2016. In een KPMG-auditrapport had ik tussen de regels door gelezen dat de kern van de BRP-programmatuur in stilte was herschreven. De reden daarvoor was een dramatisch verkeerd uitgepakte keuze om de kern van de programmatuur niet ‘uit te krassen’ maar te genereren met een voor de BRP op maat gebouwde softwaregenerator. Het artikel leidde tot Kamervragen die het probleem bagatelliseerden, maar de beweringen in Computable niet weerlegden. Het feitenrelaas meldt dat het artikel leidde tot een interne notitie voor minister Plasterk (2.5.15) en van grote invloed was op ‘de (politieke) beeldvorming’ over het programma (3.2.14).

Aanleiding 2 was dat al in 2016 een groot lijk uit de kast dreigde te vallen: de bijhoudingsoftware, complexe  programmatuur waarmee mutaties worden verwerkt, bleek helemaal niet te werken (2.5.16 en 17, 2.6.4). Deze software was al vóór een eerste herstart in 2013 gerealiseerd en door Gartner in een auditrapport meegeteld als ‘gereed’. Toen men begin 2017 met een harde planning voor de afronding moest komen stond de kastdeur helemaal open: wéér vele miljoenen kostenoverschrijding (2.6.14), maar nu voor software die officieel te boek stond als ‘werkend’ en met een stempel van Gartner erop.

Aanleiding 3 is vermoedelijk de belangrijkste: de politiek. Zonder verkiezingen in 2017 was er vermoedelijk gewoon doorgemodderd. We lezen: ‘De commissie constateert dat het beëindigingsbesluit vooral door een inschatting van politiek-bestuurlijk momentum (nder andere het einde van de kabinetsperiode’ (3.2.17)). In lekentaal: CDA, VVD en D66 hebben Plasterk (PvdA) verteld dat zijn opvolger dit vuiltje van honderd miljoen niet op zijn bureau zou mogen aantreffen. In ruil daarvoor is hij vervolgens door de Kamer gespaard, aldus de wandelgangen. Welkom in Den Haag.

Klopte het nou wat in Computable stond?

Je zou zeggen dat deze vraag na 160 pagina’s tekst wel te beantwoorden valt. Maar dat valt dus tegen en dat komt doordat Computable vooral schreef over ict-ellende en de gevolgen ervan. Het feitenrelaas gaat over wat er in de bestuurskamers gebeurt en blijft ver weg van de realiteit op de werkvloer. Uitvoerende ict’ers zijn vrijwel niet geïnterviewd. De onderzoekers hebben een halfhartige poging gewaagd om inzicht in de broncode te krijgen, maar dat liep dood omdat men kennelijk zelf geen deskundigheid had en de ICTers uit angst voor vervolging wegens wanprestatie niet wilden meewerken. Het stukje daarover is triest en hilarisch tegelijk (1.3.4).

De onderste steen is dus bepaald niet boven gekomen. Met het rapport in de hand kan ik niets wezenlijks vinden dat over de BRP in de Computable heeft gestaan en niet waar is, maar natuurlijk kan ik geen objectiviteit claimen. Er is een ding waar ik wezenlijk naast zat. In 2015 zagen we dramatische gegenereerde code die in 2016 is herschreven. Meestal levert zoiets geen fraai resultaat, maar hier lijkt dat anders. Echter, ook die constatering danken we niet aan dit onderzoek maar aan het vrijgeven van de documentatie en de broncode door het ministerie. De onderzoekers constateren dat er geen enkel gezamenlijk beeld bestaat van wat er wel/niet af is en wat de kwaliteit van de software is. En omdat ze in de bestuurlijke bovenwereld verblijven laten ze dat erbij (3.2.15 – 18). Een van de belangrijkste gezochte feiten – wat ligt er nou? –  blijft zo onopgehelderd. Eigenlijk onacceptabel.

Twee gescheiden werelden (en een eenzijdig onderzoek)

De onderzoekscommissie komt in haar feitenrelaas met één hoofdconclusie: de werelden van ambtenaren en politici en die van de ict’ers op de werkvloer functioneren volledig asynchroon (3.3.1 – 3). Populair gezegd: de ict-werkelijkheid doet er niet toe. Alles is politiek. Wie het feitenrelaas leest (of gewoon de overheid kent) zal niet anders concluderen. Maar juist daarom is het zo raar dat het complete onderzoek zich afspeelt onder bestuurders. En nog vreemder is dat de onderzoekscommissie niet eens lijkt te beseffen dat hun complete rapport daarom op drijfzand staat – net als alles rond de BRP tussen 2009 en 2017.

Ik geef een voorbeeld: In Computable heb ik betoogd dat de basis van de BRP-ramp ligt in het onvermogen om software te maken. In de periode 2010-2011 leverden veertig ict’ers nagenoeg niets op. Daarna nam de lead architect de tent over en besloot om de BRP te bouwen op basis van een eigen hi-tech oplossing (de generatoren). In 2013 kwamen Gartner en nieuwe BRP-topbaas Franke binnen en besloten om daarmee door te gaan. Door voortdurend falen en publicaties in Computable was die aanpak in 2016 niet meer te handhaven, maar toen was het al te laat.

Doordat de onderzoekers nooit de bestuurskamer uitkomen nemen zij allerlei dubieuze zaken voor waar aan. Dat er zeker tot eind 2011 niets wordt opgeleverd door 40 ICTers zou komen doordat allerlei onzekerheden rond beleid en wetgeving (3.2.4), wat beslist onwaar is. Of de oorzaak dat software na zeven jaar nog niet werkt komt doordat de BRP complex is of doordat er eindeloos wordt geklooid met generatoren valt ook buiten de bestuurderswereld en blijft dus ook buiten beeld. En vervolgens adviseren de onderzoekers doodleuk om grote projecten als de BRP in kleine stukjes op te delen (4.3.4). Dát gaat helpen!

Onnodig te zeggen dat het negeren van de uitvoeringsrealiteit het ook onmogelijk maakt om partijen als Gartner en KPMG en gedelegeerd opdrachtgever Franke aan te pakken voor wanprestatie. De kamer had daar bij motie uitdrukkelijk om gevraagd.

Het negeren door de onderzoekers van de uitvoeringspraktijk maakt dat een groot deel van de bevindingen en adviezen en een kleiner deel van de bevindingen op drijfzand staat en het rapport weinig lessen voor verbetering bevat. Overigens zijn de onderzoekers zich hiervan wél bewust. Men constateert zelf dat men grotendeels de conclusies van de commissie Elias herhaalt (4.2.2.); dezelfde conclusies dus die geleid hebben tot de oprichting van het BIT.

Gemiste kansen of bestuurdersblindheid?

Ook als we met de onderzoekers de uitvoering negeren laat het rapport op diverse plaatsen de bal voor de doellijn liggen. Een mooi voorbeeld daarvan is de manier waarop de uitvoering werd omgekat van gebaseerd op resultaatverplichtingen naar uurtje-factuurtje. Zoiets is bij ontsporende ict-projecten vaste prik en wordt in detail beschreven. Eerst het resultaatgerichte contract (2.2.10) en het verbreken daarvan, dan de brandbrief van een gedupeerde leverancier (2.2.24), een motie daarover van een Kamerlid (2.2.26) en opzichtig gedraai van de minister (2.2.27). Deze veel voorkomende truc bij ontsporende projecten zal niet snel mooier worden beschreven, maar de onderzoekers laten het erbij en deze aanbestedingsmisstand mag blijven bestaan.

Dezelfde praktijk van ‘beschrijven en negeren’ zien we bij het onderwerp ‘expertplatform’. De idee was dat leveranciers van buitenaf het management zouden moeten kunnen adviseren, aanmoedigen en waarschuwen (2.2.11). Bij een ontsporend project dat om politieke redenen moet doorlopen kun je zo’n gremium niet gebruiken en daarom wordt het in 2011 opgedoekt (A3, blz. 144). De Kamer stelt daar vragen over en de commissie raadpleegt de memo’s en echoot het toenmalig management: ‘voortschrijdend inzicht en opgedane ervaring’.

Een andere hele simpele: In 2013 wordt de ambtelijke leiding toevertrouwd aan een zzp’er, weliswaar een ex-topbestuurder, maar toch een extreem ongebruikelijke move. Zou het kunnen dat de ambtenaren een vervelend ict-dossier zo ver mogelijk van zich wilden afschuiven en dat zoiets de kans op succes niet bepaald vergroot? De onderzoekers hadden tenminste de vraag kunnen opwerpen.

In 2013 is het bouwprogramma lange tijd stilgelegd. Na de herstart zaten er grotendeels andere mensen achter het toetsenbord (2.4.1) want zo werkt dat bij detachering. Ook bestuurders weten dat zoiets altijd problemen oplevert maar onderzoekers wijden geen woord aan de gevolgen van de standstill op het moreel en de kennis bij de uitvoerenden.

Zodra het feitenrelaas uitloop in tijd en kosten bepreekt, valt het de term ‘requirements instability’. Natuurlijk is dat de stoplap van elke falende manager, veranderende specificaties. De onderzoekers nemen het allemaal voetstoots aan. Niemand vertelt ze dat de BRP, hoewel technisch omvangrijk en complex, functioneel voor 95 procent of meer is als de bestaande GBA-systemen. Requirements instability is bij de BRP veel meer dan bij andere projecten een codewoord voor zelfoverschatting en technisch onvermogen. Voor de onderzoekscommissie lijkt ook dit te weinig bestuurlijk.

De woordkeuze in het feitenrelaas suggereert dat de KPMG-auditors die de kwaliteit van de code moesten beoordelen ofwel vergaand incompetent zijn geweest ofwel buiten de deur werden gehouden. Quote: ‘KPMG schrijft te hebben begrepen dat een belangrijk deel van de code rond het datamodel is gegenereerd met behulp van een codegenerator’ (2.4.14). Verderop wordt een mooi beeld gegeven hoe KPMG door het management wordt geïnformeerd (2.5.7). De onderzoekers lijken te hebben begrepen dat er hier iets flink mis is maar we mogen raden welk verhaal hier achter zit.

BIT takes the fall. Everybody else walks

Het gehele rapport ademt een sfeer van ‘niemand pijn doen’- behalve het BIT dan. Dat het project is omgeturnd van resultaatgericht naar een detacheringsfeestje, dat Gartner en/of topman Franke software die niet werkt afvinkt als ‘gereed’, dat de stuurgroep BRP steeds niet lijkt te weten hoeveel van de software gereed is, dat een architect jarenlang een project mag gijzelen middels onwerkbare generatorsoftware, dat software auditor dat KPMG wordt geringeloord, dat toekomstige BRP-beheerder RvIG samen met het BIT de minister met valse argumenten helpt om het BRP-project te killen – al deze feiten en nog veel meer zijn niemands schuld. De enige die zich hoeft te verantwoorden is het BIT.

Het ergste is natuurlijk dat het feitenrelaas en het laatste BIT-rapport voldoende basis bieden om te kunnen concluderen dat de Tweede Kamer langdurig verkeerd is geïnformeerd door minister Plasterk. Dat de onderzoekers deze conclusie aan de Kamer laten, is eindelijk iets dat ze niet valt te verwijten.

Voorlopige conclusie

Met dit onderzoeksrapport schieten staatssecretaris Knops, de Kamer en de belastingbetaler niet veel op en het is ondertussen de vraag of iedereen niet zo BRP-moe is dat de affaire na een debatje-voor-de-vorm met de nieuwe bewindsman op het grote Iict-faalkerkhof te ruste wordt gelegd. Ondertussen wil de commissie met de titel ‘Niet te Stoppen’ aangeven dat zij vindt dat het kabinet verder moet gaan met de modernisering van de oude GBA-systemen. Zonder echt te weten waar het eerder fout ging, met dezelfde partijen en zonder te weten of er iets van de BRP-software herbruikbaar is (antwoord: ‘ja’) wordt dat vast een groot succes. Misschien moeten we Gartner maar eens inhuren voor een advies. Die schijnen er verstand van te hebben.