Open brief: Stoppen BRP houdt ict-monopolie in stand

Geachte Leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, vandaag gaat u, waarschijnlijk voor de laatste keer, in debat met de (demissionaire) minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) over het beantwoorden van 110 Kamervragen over de Basis Registratie Personen (BRP) en daarmee over het ordentelijk afsluiten van 'dit dossier'. Mijn oproep: stop als overheid veel sneller met falende ict-projecten maar juist niet met BRP. Dat is pure kapitaalvernietiging en houdt het ict-monopolie op de gemeentelijke markt in stand.

Met deze open brief probeer ik – in aanvulling op mijn getuigenis voor een onderzoekscommissie van uw Kamer in 2014 (de commissie Elias) – licht te laten schijnen op een in de ogen van velen falende overheid in een ict-project. Dit, net in de week waarin een arbitragerechter een uitspraak heeft gedaan waaruit blijkt dat het falen ook aan ict-leveranciers (de zaak SVB vs Capgemini) kan hebben gelegen. Dit doe ik om twee voor mij belangrijke redenen:

1) Als ondernemer (Gemboxx is als leverancier betrokken bij de BRP. Red.) word ik ernstig benadeeld en tegen mijn principiële overtuiging in word ik welhaast gedwongen te procederen tegen de staat en daarmee tegen een democratisch genomen besluit. Dat ben ik nu aan het overwegen want er is hier echter in mijn ogen sprake van onbehoorlijk bestuur. Dat mag u zich als kamer ook aantrekken omdat u dit bestuur heeft afgedwongen. Uiteraard besteed ik aandacht aan mijn argumentatie hiervoor.

2) Het is van het allergrootste belang dat we, opdrachtgevers namens de overheid en ict-leveranciers en –professionals, leren van de gemaakte fouten, ditmaal door dit project af te sluiten, daar van te leren en door een vervolg slimmer, sneller, beter en goedkoper uit te voeren waarbij het resultaat ten goede komt aan de burger, niet alleen aan hen die aan en in het project hebben gewerkt.

Ik pleit al heel lang voor het sneller stoppen van ict-projecten, niet alleen binnen en voor de publieke sector, maar ook binnen de private. Vanaf eind tachtiger jaren heeft iedereen kunnen zien dat er in al deze projecten steeds meer papier en steeds minder ‘werkende’ software geproduceerd werd, zowel tijdens als na de executie van het project. De voortbrengingsprocessen zijn in toenemende mate vooral ‘virtuele’ overlegprocessen geworden en steeds minder ‘reëel waarneembare en controleerbare maakprocessen’. Hier zijn vele redenen voor aan te voeren, niet in de laatste plaats omdat ict-projecten steeds meer aan belang en impact hebben gewonnen en er derhalve steeds meer belanghebbenden bij zijn betrokken. 

mGBA en oBRP

De programma’s mGBA/oBRP zijn twee keer eerder gestopt door het ministerie van BZK, maar daarmee werd de noodzaak van en reden voor de start ervan niet weggenomen. Ook ditmaal lijkt het begrijpelijk dat er op 5 juli 2017 een besluit is genomen het programma te stoppen.

Het is ditmaal echter weer een ontijdig, kostbaar en zeer onverstandig kortetermijnbesluit.

Dat zal ik hieronder toelichten. Bij deze toelichting doe ik u een aantal suggesties die u de nieuwe minister in een binnenkort te installeren kabinet kan aanreiken en die u als Tweede Kamer kan gebruiken bij uw controle taak in de context van ‘Overheid en ICT’, een taak die in belang zal toenemen.

In dit verband wijs ik u alvast op de ruim 1,1 miljard euro kostende invoering van de Omgevingswet, inmiddels, net nadat deze gestart is, al voor de eerste keer uitgesteld. Zonder enige inhoudelijke kennis kan ik u op basis van mijn ervaring en verwijzend naar mijn getuigenis in 2014, garanderen dat de invoering van deze wet op alle bestuurslagen van de Nederlandse overheid zal uitdraaien op een financieel en operationele ramp van ongekende proporties. Juist deze wet is, net als de wet op de BRP trouwens, essentieel voor burgers en is vrijwel 100 procent afhankelijk van goed werkende ict.

Onverstandig besluit

Waarom is uw besluit van 5 juli 2017 een ontijdig, kostbaar en onverstandig besluit? Mijn argumenten, vragen en opmerkingen:

Als leverancier kan ik aantonen dat 85 procent van de noodzakelijke BRP-software door mijn bedrijf is getest op de nieuwste en laatste versie van de BRP in een testomgeving en in ieder geval in onze waarneming goed en conform specificaties werkt;

Als leverancier kan ik aantonen dat de productiviteit van het programma oBRP in 2015, 2016 en 2017 is toegenomen en onze inschatting van de planning was dat deze realistisch was, juist omdat technisch lastige hobbels in 2015 waren genomen en verwacht mocht worden dat de investering die dat heeft gevraagd zou gaan renderen in tijdwinst in het vervolg.

Juist de betrokkenheid van mijn bedrijf Gemboxx en het mogelijk maken van uitgebreide testen op een kopie van de GBA-V data (GVA-Verstrekkingen: de huidige landelijke database van de Gemeentelijke Basisadministratie. Red.) in het juiste format/datamodel van de nieuwe BRP zou moeten resulteren in minder fouten tijdens integratie en acceptatietesten. Ook was duidelijk dat de migratiesoftware waarvan de start onder verantwoordelijkheid van ondergetekende is gestart en waarbij de voortbrenging was gestoeld op de visie van ondergetekende was gereed en heeft geresulteerd in een enorme verbetering van de kwaliteit van de GBA-data.

Soms zijn dergelijke investeringen nodig om een goede basis te leggen voor later gebruik. De Kamer zou een herhaling van fouten en feiten uit 1992, waarbij de fouten uit kaartenbakken één-op-één werden overgenomen in het digitale systeem, waarschijnlijk niet op prijs stellen. Dat de projectgroep aarzelt deze informatie openbaar te maken is gezien de bijzondere positie van een overheidsproject in het kader van een ministeriële verantwoordelijkheid en bestuurlijke verhoudingen tussen Rijk en gemeenten niet vreemd, maar maakt inzicht in de problematiek niet groter. Wij waren als nieuwe leverancier in ieder geval niet ontevreden over de voortgang en kwaliteit.

Dwing transparantie af

Waar wij wel, en al heel lang, zeer ontevreden over zijn is de gesloten wijze waarop de overheid de ict-projecten uitvoert en adviezen over een andere werkwijze en andere aanbestedingspraktijken in de wind slaat. Zij wil kennelijk niet dat projecten succesvol verlopen en minder geld kosten. Daar waar wij wijzen op de stelselmatige wanprestaties van leveranciers en opdrachtgevers worden dezelfde praktijken even stelselmatig herhaalt. Verzoeken mijnerzijds aangaande meer openheid van het project BRP over de voortgang werden stelselmatig genegeerd met een beroep op de ‘ministeriële verantwoordelijkheid’. Het op afstand zetten van dit soort projecten, noch het door de markt laten uitvoeren ervan is een oplossing als niet ook de werkwijze en gebruikte technologie wordt gewijzigd en net als in allerlei andere sectoren geïnvesteerd wordt in kennis;

Meer transparantie had waarschijnlijk ook voorkomen dat het onderbelicht blijft dat een uitvoeringsdienst van het ministerie van BZK (de Rijksdienst voor identiteitsgegevens (Rvig), Red.) zegt 117 miljoen euro aan jaarlijkse beheerkosten nodig te hebben, terwijl dat in mijn ogen voor een fractie (onder de grens van tien miljoen) moet kunnen.

Meer transparantie had er waarschijnlijk ook voor gezorgd dat er meer ruchtbaarheid zou zijn gegeven aan het ALLERBELANGRIJKSTE doel van mGBA / oBRP, en dat is het al vanaf 1999, namelijk de bevrijding van 388 gemeenten uit de geldverslindende afhankelijkheid van twee zeer dominante leveranciers (Centric en PinkRoccade. Red.) en 176 veel te kleine, met een verouderd bedrijfsmodel werkende leveranciers die monopolistje kunnen spelen omdat gemeenten elk hun eigen hobby’s en architectuur heilig verklaren. Nu is geldverspilling inzake elk willekeurig ict-dossier in mijn 35 jaar ervaring nog nooit in de woorden van diverse lokale bestuurders ‘een driver’ geweest. 

Strategisch belang oBRP

Hoe schandelijk ik dat ook vind en hoeveel kosten ik de lokale overheid ook kan besparen, ik begrijp dat eerlijkheid en transparantie hinderlijk is voor bestuurders. Dat innovatie, verbetering dienstverlening, betere privacybescherming, doelmatigheid, medewerker- en burgertevredenheid worden tegengehouden zonder dat onze bestuurlijk en politiek verantwoordelijken hier geen aandacht voor lijken te willen hebben of niet in staat lijken te zijn de vierde macht te dwingen meer oog te hebben voor doelmatigheid verontrust mij zeer.

Deze verontrusting voel ik al vanaf 2011 toen ik aanwezig was bij een gesprek tussen de top van BZK en de directies van ict-leveranciers die garanties eisen van de overheid en dreigen ‘de stekker’ er uit te trekken, want ‘wij maken in dit domein immers de dienst uit’. Dat programma’s zoals mGBA / oBRP erg complex zijn is onder andere ook vanwege afhankelijkheid van private partijen die hun maatschappelijke verantwoordelijkheid als overheidsleverancier niet kennen en de vrees van de overheid voor problemen met continuïteit. Het verbaast dat het strategische belang van de oBRP in dit kader totaal niet aan de orde lijkt te zijn;

Juist de invoering van oBRP zou de (lokale) overheid in staat hebben gesteld zich enigszins los te maken of te berijden van deze ongemakkelijke en vanuit politicologisch/democratisch oogpunt gezien zeer gevaarlijke situatie. In november 2011 was ik aanwezig bij overleggen tussen directies van zeer dominante leveranciers, waarvan één andere leveranciers dwingt de samenwerking met Gemboxx te verbreken of niet aan te gaan, die in het bijzijn van directie van BZK het programma oBRP, die hen juist om hulp en samenwerking vroeg, bedreigde met ‘de stekker er uit trekken’ en garanties eiste met als belangrijkste ‘argument’ dat zij de dienst uit maken in het gemeentelijke ict-domein.

Toen heeft ondergetekende in overleg met de toenmalige programmamanager besloten Gemboxx op te richten. Het is duidelijk dezelfde hand die BZK vervolgens dwong mij uit het programma uit te werken terwijl de eigen medewerkers konden blijven zitten. De werkwijze van de vierde macht werkt derhalve in de hand dat de bestaande markt 100 procent in stand wordt gehouden en innovatie bewust en waarschijnlijk in overleg met belangenvertegenwoordigers en lobbyisten, naar ik vermoed die van ICT-Nederland, wordt tegengehouden;

Kapitaalvernietiging

Meer transparantie zou juist duidelijk maken dat ict-projecten bij de overheid, zeker waar het gaat om het technische resultaat, de code, helemaal niet zo slecht presteren. Als dergelijke projecten door de grote ict-leveranciers worden uitgevoerd dan gaat het mis. De reden hiervoor is niet alleen de kwaliteit van het opdrachtgeverschap, de reden is veeleer dat de vereiste samenwerking, veelal ook binnen het domein van de vierde macht en tussen verschillende bestuurders niet gericht is op een geheel dat meer is dan de som der delen.

Het enkelvoudig nastreven en bewaken van het enkelvoudige belang van partijen blijft vrijwel altijd buiten de scope van vrijwel elke evaluatie, de prijs van een gebrek aan openheid en het stelselmatig nastreven van een privaat in plaats van algemeen belang is vaker de oorzaak van falende ict-projecten dan de resultaten van het projectteam. Als uw Kamer de moeite had genomen, conform mijn advies uit 2014, te vragen naar een demonstratie van werkende software in plaats te vertrouwen op papieren rapportages die slechts de politieke belangen representeren, dan had de Kamer kunnen waarnemen dat stoppen van oBRP een kapitaalvernietiging van circa honderd miljoen euro tot gevolg heeft.

Stelselmatig in de problemen

Meer transparantie had ook betekent dat het bespreken van het vernietigende oordeel over het BIT-rapport door de stuurgroep oBRP, alsmede een ‘geheim’ onderzoek van de VNG een beter proces van hoor en wederhoor had opgeleverd, u had dan dichter in de buurt gekomen bij een kwalitatief besluit;

Meer transparantie maakt ook heel snel duidelijk dat er bij niemand de rillingen over de rug hoeven te lopen als er om de week meer werkende software wordt opgeleverd. Het is evident dat er maar een paar leveranciers zijn dit kunnen. Dit zijn veelal startups die meestal door stervende dinosaurussen worden opgekocht teneinde een verouderd bedrijfsmodel nieuw leven in te blazen. Een praktijk die overigens niet alleen startups betreft, recentelijk heeft u ook een zekere concentratie van ‘distributie- en geo-systemen’ kunnen zien. Het kopen van marktaandeel en wegkopen van kennis is een praktijk die de overheid zegt te controleren, maar die haar al vanaf het begin van de negentiger jaren uit de vorige eeuw stelselmatig in de problemen brengt. 

Ict als melkkoe

In dit kader heb ik daarom een ‘unsollicited proposal’ gedaan aan de VNG omdat ik hoop dat zij nu per direct de mogelijkheid krijgen de rest van oBRP in de vorm van de naar een Gemeentelijke Verenigde Registratie van persoonsgegevens (GVR) af te bouwen. Ditmaal met een architectuur die standaardisatie afdwingt in plaats van werkgelegenheidsprojecten voor ambtenaren en ict-leveranciers. Die voorkomt dat de elk jaar twee miljard euro kostende ict in en bij gemeenten ook nog eens duurder wordt.

Meer transparantie, wellicht juist in het domein van de ict bij gemeenten zou duidelijk maken dat 30 procent besparing bij de uitvoering van de decentralisaties volstrekt onmogelijk is en blijft vanwege ict die volledig ‘end of life’ is, vanwege 388 verschillende architecturen en duizenden volstrekt overbodige interfaces die als melkkoe van ict-leveranciers dienen en duidelijk maken dat ambtenaren hun kennis van technologie en architectuur te gering is, dat hun veranderingsbereidheid als nul is te typeren.

Nog meer transparantie

Meer transparantie zou betekenen dat een gebrek aan doorzettingsmacht bij bestuurders al jaren verantwoordelijk is voor een totale stilstand in toename van productiviteit en kwaliteit van dienstverlening. Het mag niet verbazen dat de oorzaak hiervoor te vinden is in een totaal vastgelopen applicatielandschap dat is te typeren als eilandautomatisering, iets waar al in het begin van de negentiger jaren uit de vorige eeuw afscheid van had moeten zijn genomen, het is daar nu voor te laat voor, wat noodzakelijk is, is disruptie door startups, deze worden juist tegengewerkt met als belangrijkste argument dat de legacy en verouderde architecturen, werkwijze en beheerpraktijken overeind gehouden moet worden. Op deze wijze loopt de publieke sector enorme inkoop, schaal, innovatie en samenwerkingsvoordelen mis. U staat er bij en kijkt er naar, soms neemt u zelfs besluiten die deze praktijken in de hand werkt;

Meer transparantie zou ook in een enkele oogopslag tot gevolg hebben dat het door de markt laten realiseren van een alternatief voor oBRP tot een geldverspilling zou leiden en de privacy het nakijken;

Zoals eerder onbehoorlijk bestuur genoemd zou je ook van onbehoorlijk ‘interbestuur’ kunnen spreken. Het bestuursakkoord tussen VNG en BZK heeft geresulteerd in een jarenlange samenwerking die in mijn ogen de VNG het recht geeft binnen wettelijke kaders, die ook gelden voor private ondernemers, zo spoedig mogelijk de BRP af te bouwen, wellicht tot de GVR. Alleen dit idee wordt gedwarsboomd door BZK. Dit weet ik natuurlijk niet officieel, maar ik heb veel vrienden op de werkvloer.  

Adviezen

Ik sluit af met enkele adviezen:

• Bevorder samenwerking tussen Rvig en VNG in het kader van beheervoorzieningen t.b.v. het ‘BRP-stelsel’ en houdt daarbij rekening  met het binnen niet al te lange tijd in elkaar storten van de GBA-V;

• Laat een onafhankelijke audit uitvoeren op de technische kwaliteit en onderhoudbaarheid van de code van diezelfde GBA-V om daarmee de Rvig in staat te stellen een nieuwe weg in te slaan, het nodeloos rekken van slechte ict aan het einde van de (technische) levenscyclus is een doodlopende weg;

• Stel de VNG in staat zo snel mogelijk de GVR af te bouwen;

• Help gemeenten bij het standaardiseren van ict, niet door een papieren werkelijkheid te (laten) creëren, maar door werkende software te laten demonstreren, dit kan overigens ook helpen bij de uitvoeringsorganisaties die u, weliswaar op afstand, controleert;

• Stap af van het onzalige geloof dat projecten een oplossing zouden kunnen zijn voor het ‘niet kunnen voorspellen van de toekomst’ en al helemaal niet als het gaat om specificatietrajecten met wetgevingsjuristen. Dergelijke specificatietrajecten vragen om een andere werkwijze en andere technologie. Die is er maar invoering daarvan heeft grote werkgelegenheidsgevolgen. Als ik u was zou ik me daar eens mee bezighouden, dat is slimmer dan micromanagement van ict-projecten, die worden al slecht genoeg gemanaged, dat levert namelijk veel mensen veel geld op en geeft de burger het nakijken.
Ik waarschuw u, dat gaat u uiteindelijk draagvlak voor democratische waarden kosten. De uitvoering van wetgeving en de kwaliteit van de democratie in Nederland bewaken zie ik als uw belangrijkste taak, ict-projecten is het werk van specialisten. Het is jammer dat het merendeel hiervan deze vanaf de tachtiger jaren de overheid de rug toegekeerd hebben om deze vervolgens als graaipot te gebruiken. Dat moet u stoppen, desnoods met wetgeving.

Met vriendelijke groet,

Swier Jan Miedema, managing partner van Gemboxx, als leverancier betrokken bij het programma operatie BRP