Twee informatica-onderzoekers van de Universiteit Utrecht pleiten in een open brief aan minister Ronald Plassterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat de Nederlandse overheid alleen een opdrachtgeversrol vervult als het op ict aankomt. Daarbij moeten structureel private partijen worden ingehuurd voor uitvoering en beheer. Alleen zo kunnen volgens prof. dr. Sjaak Brinkkemper en dr. Slinger Jansen, leerstoel Software Productie, hoofdpijndossiers als C2000 bij de politie, verouderde systemen bij de Belastingdienst en het Speer-systeem van Defensie voorkomen worden.
Begin juli beëindigde Minister Plasterk het programma voor de realisatie van de Basisregistratie voor Personen (BRP), de centrale database voor alle Nederlandse burgers. Kostenoverschrijdingen, ontbrekende functionaliteit en een oplevering pas over enkele jaren zijn de overwegingen waardoor het BRP-programma on hold is gezet en is een periode van bezinning afgekondigd. Informatica-onderzoekers Sjaak Brinkkemper en Slinger Jansen roepen in de open brief de overheid op om ict-ontwikkeling op een andere manier in te richten.
Miljarden euro’s
‘Ict-ontwikkeling door de overheid blijkt altijd problematisch te zijn’, menen de onderzoekers van de Universiteit Utrecht. ‘Het communicatiesysteem C2000 van de politie, de door de Rekenkamer vastgestelde veroudering van de systemen bij de Belastingdienst, het Speer-systeem voor materialen en transport voor Defensie. Het zijn enkele voorbeelden van hoofdpijndossiers bij de overheid, waarmee miljarden euro’s gemoeid zijn.’
Keer op keer dient volgens Brinkkemper en Jansen de vraag zich aan of de overheid wel geschikt is om dit soort systemen te ontwikkelen in eigen beheer. ‘Kan dit niet beter aan marktpartijen overgelaten worden? De overheid bouwt zelf geen kantoren, graaft geen Maasvlakte, legt geen straten aan. De overheid treedt op als opdrachtgever, en huurt private partijen in voor uitvoering en beheer. Zo zou dit ook moeten zijn voor de ict voor de overheid. En daarom stellen wij een radicaal andere aanpak voor.’
Radicaal andere aanpak
Die radicaal andere aanpak baseert het tweetal op vier basisprincipes:
Laat overheids-ict geschikt voor meerdere landen ontwikkelen door internationale marktpartijen. ‘Burgerregistratie verschilt nauwelijks van elkaar per land. Stel specificaties op in internationale of Europese context. Laat de open markt hierop inspringen, zodat de kosten gedeeld kunnen worden en veel meer technische capaciteit beschikbaar is. Zo zijn tenslotte de talloze standaardpakketten voor bijvoorbeeld boekhouding en personeelsadministratie ook ontwikkeld. Maatwerk is nu eenmaal duur en veel te onvoorspelbaar.’
Ontkoppel de softwareapplicaties van de data. ‘Cloudtechnologie maakt dit tegenwoordig goed mogelijk. De overheid kan dan de data van de burger beheren én beschermen in een centraal platform. Bedrijven in het ecosysteem bouwen vervolgens eigen applicaties op het platform onder regie van de overheid. Op deze manier is er meer mogelijkheid tot hergebruik en deling van software in het ecosysteem en worden de participanten daarbinnen beter in kaart gebracht. Data blijft eigendom van de staat, de software van het ict-bedrijf, met goed gedefinieerde koppelstandaarden. De overheid wordt de dirigent van haar eigen orkest.’
Implementeer nieuwe overheidssystemen op een incrementele wijze. ‘De stapsgewijze invoering van de OV-chipkaart is een goed voorbeeld. In de software-industrie is het gebruikelijk om systemen geleidelijk op te bouwen: eerst een minimale set basisfuncties, om deze vervolgens incrementeel aan te vullen. Op die manier kan een systeem zich bewijzen, alvorens het een probleemdossier wordt.’
Bouw kennis op over de beste vorm voor systeemontwikkeling voor de publieke sector. ‘Wat Hansje niet leert, zal Hans nooit weten. Er vindt vrijwel geen kennisopbouw en onderzoek plaats naar de optimale inrichting van automatisering bij de overheid. Welke aanpak blijkt succesvol? Zo was in de jaren 80 de nieuwbouw van de Kinderbijslag zeer succesvol. En daarnaast: welke technologie werkt het beste voor grootschalige publieke systemen? In het onderwijs werken de leerlingenadministratie en leermiddelen, zelfs voor wiskunde, probleemloos via de cloud. Ook de Raad voor de Rechtspraak implementeert vanaf 2016 stapsgewijs het digitaal procederen waarin rechters en advocaten online toegang krijgen tot geheel digitale dossiers.’
Oververhitte markt
Het is volgens Brinkkemper en Jansen natuurlijk gemakkelijk om de zwarte piet eenzijdig neer te leggen, want de ict-industrie moet ook in de spiegel kijken. ‘Er is een groot tekort aan kennis en specialisten, en in een oververhitte markt is het lastig om een stapje terug te doen en te realiseren dat het onze gemeenschappelijke verantwoordelijkheid is. We moeten grote hoeveelheden oude systemen bij de overheid voorkomen, die alleen nog met externe kennis werkend gehouden kunnen worden. Er dient een markt gecreëerd te worden waarin ict-bedrijven lang blijvende producten kunnen leveren en onderhouden, terwijl de overheid zich bezighoudt met implementatie en beleid.’
De informatica-onderzoekers pleiten voor een open debat over een totaal andere insteek voor de automatisering bij de overheid. ‘Deze open brief is een aanzet. Samen met onze collega’s en studenten nemen we graag deel aan dit debat. Iedereen is uitgenodigd: we profiteren er tenslotte allemaal van.’
‘Kan dit niet beter aan marktpartijen overgelaten worden? De overheid bouwt zelf geen kantoren, graaft geen Maasvlakte, legt geen straten aan. De overheid treedt op als opdrachtgever, en huurt private partijen in voor uitvoering en beheer.’
De vergelijking gaat behoorlijk mank. Daardoor gaat ook het volledige pleidooi mank.
Bij de genoemde voorbeelden gaat het om harde producten, bij ICT gaat het meestal om cultuur en gedrag met daarmee gepaard gaande veranderende eisen en wensen. Waar je wel een bouwproject kunt hebben, kun je maar beter geen ICT-project hebben. Hooguit een veranderproject met ICT-componenten. Want: ICT-projecten komen in de problemen omdat het ICT-projecten zijn. Zie https://www.managementsite.nl/ict-projecten-falen-ict-projecten
“Ontkoppel de softwareapplicaties van de data”. Het blijkt dat een mens nooit te oud is om te leren. Of misschien dat een geheel nieuwe generatie nodig is om de fouten van een (gemakzuchtige?) oude generatie in te zien en te verbeteren. Persoonlijk vind ik het (eindelijk) een “doorbraak” waar de meeste gebruikers al meer dan 50 jaar op wachten.
Encapsulation, de koppeling van data en (programma)functie, was een ontwikkeling die inzette in het begin van de jaren ’70 van de vorige eeuw. Een groot deel van de ICT-cultuur is gebaseerd op de hieruit voortkomende OO (Object Orientation).
De PO (Proces Orientation) verdween hierdoor, immers, de ontwikkeling van statische programmatuur was (veel) eenvoudiger dan de dynamische procesbenadering. Dat begon al in de analysefase: de administratieve(!) procedures waren al geschreven en makkelijk te automatiseren. De real-time real-world processen waren ook gedocumenteerd, maar in een ander, specialistisch en niet begrepen (beeld)taalveld.
Het beste bewijs hiervoor is de autonome ontwikkeling van de SCADA (Supervisory Control and Data Aquisition) systemen na het midden van de jaren ’70. De grote moeite die het nog steeds kost om deze “meet- en regel” applicaties te integreren in de mainstream van de automatisering zal met de het doorzetten van het IoT alleen maar toenemen.
De laatste aanbeveling, kennis opbouw, dient m.i. ontkoppeld te worden van de “oververhitte markt”. Die markt levert niet de specialisten en dus de producten waar behoefte is: Control and Data Acquision. Wellicht is het nog belangrijker om het – relatief eenvoudige – management taalveld te verrijken de Real-Time Real-World (taal)aspecten…
Scope internationaal uitbreiden en dan incrementeel implementeren in een oververhitte markt met dirigent plasterk ?
Interessant artikel. Het is al jaren een trend om meer gebruik te maken van kennis en kunde van marktpartijen. Waar het artikel echter aan voorbij gaat is dat het uiteindelijke succes hiervan sterk afhankelijk is van het vermogen om opdrachtgeverschap goed in te vullen door een adequate regievoering over de integrale keten van interne organisatie tot en met ketenpartners. Bij afwezigheid daarvan is de overheid nog verder van huis!
@Nico Viergever, helaas zit dat artikel achter een betaalmuur.
Maar hier vond ik een relevant stuk: http://www.logistiek.nl/supply-chain/nieuws/2015/5/defensie-stopt-met-miljoenen-verslindend-speer-project-101133769
Daar is jouw quote sterker dan je reactie hier. Neemt niet weg dat misschien beide opmerkingen valide zijn – van jouw en die van Sander Hulsman.
Een tussen organisatie bij de overheid om ICT projecten te ontwikkelen voor de overheid is waarschijnlijk onwenselijk an sich. Maar dan ook nog in de vorm dat ICT vernieuwing kennelijk als doel wordt gezien ipv als middel om de proces en cultuur veranderingen te ondersteunen, is natuurlijk helemaal desastreus.
Geen enkele opdrachtgever of vorm van opdrachtgeverschap zal daar verandering in brengen ben ik bang. Hoe kunnen we dit als ICT Industrie samen met de overheid aanpakken? Met alleen de opmerkingen in dit artikel gaan we het niet redden.
Joost,
Geen betaalmuur, gratis registratie is voldoende.
Overigens eens met jouw mening.
Nog kort geleden onthulde Zembla de problemen die ontstaan op het moment dat een overheidsorgaan niet meer weet wat er in de eigen soft- en hardwareomgeving gebeurt omdat een bedrijf van buiten die kennis heeft. Die kennis moet in huis zijn en blijven en de overheid moet daarbij zelf aan het stuur zitten.
Het grootste probleem is de politiek, die vandaag iets besluit en wil dat het morgen geïmplementeerd is. Bovendien worden adviezen om rekening te houden met de IT gevolgen van een besluit veel te licht beoordeeld. Kijk maar naar de decentralisatie van het sociale domein, de PGB ellende, de toeslagen bij de Belastingdienst, het nieuwe GBA, etc., etc.
Er is een begin gemaakt met een centrale IT beoordeling, maar de stem van IT en de gevolgen moet veel zwaarder wegen om de waan van de politieke dag te smoren.
En dan EG tender procedures. Een kostbare plaag.
@nico, Gratis of niet, waarom moet ik registreren om jouw opinie te kunnen lezen. Plaats het dan gewoon publiekelijk. Maar dat terzijde.
Ik ben het volstrekt oneens dat ICT projecten mislukken omdat het ICT projecten zijn. En dat ICT projecten ineens heel anders zouden zijn dan een kantoorpand bouwen, omdat die eerste ineens om cultuur en gedrag zouden gaan. Ook bij kantoorpanden worden de eisen en wensen tijdens de bouw aangepast, veranderd en bijgewerkt. Ook daar ligt het gehele ontwerp niet vast als het gat voor de fundering gegraven wordt. En zelfs bepaalde onderdelen moeten nog ontworpen worden terwijl het beton al ligt te drogen. Maar daar waar we dat bij bouw en industrie onder controle hebben, en niet eerder beginnen voordat een aantal basale zaken afgekaart zijn, lijken we dat bij ICT Projecten nog lang niet onder de knie te hebben. Het is een gegeven dat het lastig is om een kantoorpand met een oppervlak van 500m2 te bouwen op een fundering van 200m2. Dus wordt er voor gezorgd dat voordat die fundering gestort wordt, dat het expliciet en impliciet vast staat dat het gebouw dat er op komt gedragen kan worden door de fundering. Want achteraf kan je dit niet meer wijzigen, alleen nog maar slopen en opnieuw beginnen. Maar bij ICT projecten laten we het toe dat het fundament slecht ontworpen en slecht gebouwd wordt, dat iedereen maar met nieuwe eisen kan komen die het noodzakelijk maken dat we aan het fundament gaan sleutelen, en iedereen mag het kantoorpand bijstellen zonder zich af te vragen wat dit met het fundament doet. Dat is waarom zoveel ICT projecten falen. Er zijn maar weinig kantoorpanden die er ‘gereed’ ineens heel anders uit zien dan de tekeningen van de architect. Maar er zijn maar heel weinig ICT projecten waarvan het resultaat in lijn is met de ontwerpen van de architect.
Ik heb eerlijk gezien nog geen enkel ICT Project gezien dat tot doel heeft Cultuur of Gedrag aan te passen. ICT zorgt voor automatisering en efficientiëring van processen. Dat heeft nul komma niks met cultuur te maken.
Als we nou eens management methodologieen van de ‘Maak’ wereld gaan toepassen op de ICT wereld, dan denk ik dat we een stuk meer successvolle ICT projecten gaan zien.
Laat de overheid de opdracht-gever rol vervullen, de specificities en eisen vast stellen, en de enterprise architectuur opstellen en bewaken. Laat de markt het ontwerp en de implementatie verzorgen. Maar hou je aan je ontwerp, stel bij waar nodig maar bouw je pand niet groter dan je fundering aan kan.
@Rik, Als jij zelf achter het stuur van je auto zit, weet je dan precies wat er in de motor van je auto gebeurt, of hoe je navigatie de route berekend ? Nee toch ? want dat interesseert je niet, je eisen zijn dat je droog zit, en van A naar B komt.
Waarom zou de overheid moeten weten of er onder een financieel systeem software van SAP, Oracle, Exact of Microsoft zit. Waar het om gaat is dat de financiële verwerking correct en vlot verloopt.
De overheid moet de architectuur, de procesdefinitie en de functionaliteit in beheer houden, maar zich niet bemoeien met welke soft of hardware dit uiteindelijk gaat implementeren.
“Ontkoppel de softwareapplicaties van de data”. Het blijkt dat een mens nooit te oud is om te leren. Of misschien dat een geheel nieuwe generatie nodig is om de fouten van een (gemakzuchtige?) oude generatie in te zien en te verbeteren. Persoonlijk vind ik het (eindelijk) een “doorbraak” waar de meeste gebruikers al meer dan 50 jaar op wachten.
Encapsulation, de koppeling van data en (programma)functie, was een ontwikkeling die inzette in het begin van de jaren ’70 van de vorige eeuw. Een groot deel van de ICT-cultuur is gebaseerd op de hieruit voortkomende OO (Object Orientation).
De PO (Proces Orientation) verdween hierdoor, immers, de ontwikkeling van statische programmatuur was (veel) eenvoudiger dan de dynamische procesbenadering. Dat begon al in de analysefase: de administratieve(!) procedures waren al geschreven en makkelijk te automatiseren. De real-time real-world processen waren ook gedocumenteerd, maar in een ander, specialistisch en niet begrepen (beeld)taalveld.
Het beste bewijs hiervoor is de autonome ontwikkeling van de SCADA (Supervisory Control and Data Aquisition) systemen na het midden van de jaren ’70. De grote moeite die het nog steeds kost om deze “meet- en regel” applicaties te integreren in de mainstream van de automatisering zal met de het doorzetten van het IoT alleen maar toenemen.
De laatste aanbeveling, kennis opbouw, dient m.i. ontkoppeld te worden van de “oververhitte markt”. Die markt levert niet de specialisten en dus de producten waar behoefte is: Control and Data Acquision. Wellicht is het nog belangrijker om het – relatief eenvoudige – management taalveld te verrijken de Real-Time Real-World (taal)aspecten…