Game of Thrones in ambtenarenland

Het is volbracht. De Tweede Kamer heeft minister Ronald Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gedwongen om helemaal te stoppen met de bouw van een nieuwe bevolkingsadministratie (BRP). Het gevolg voor de bestuurswereld lijkt echter totale chaos. Het BRP-fiasco kan daarom grote invloed hebben op de ict bij de overheid.

Woensdagavond 5 juli dwong de Kamer minister Plasterk om te stoppen met Operatie BRP, de nieuwbouw van de bevolkingsadministratie. Vervolgens werd een drietal moties kamerbreed aangenomen. De eerste motie (VVD) adresseerde het “ordentelijk ontmantelen” van het programma. Motie twee (GL) eist een “feitenrelaas”. En motie drie (SP) vraagt om een ‘pluk-ze’-operatie in de richting van ‘externe managers, adviseurs en consultants‘. Niet verwoord in moties vraagt de Kamer Plasterk ook om de BRP-software vrij te geven en om Gartner zich te laten verantwoorden over hun volgens het BIT misleidende advies in 2013 over de staat van de BRP-software. Niet gering.

Het gevolg van deze ontwikkeling lijkt een enorme bestuurlijke chaos te zijn – een soort van Game of Thrones in de polder. Van de ‘bezinning’ die de minister nastreeft gaat niets terechtkomen. In dit artikel maken we een rondje langs de velden. Loopt u mee?

De VNG: ‘verraden door Plasterk en het BIT’

We beginnen bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), sinds begin deze eeuw de feitelijke opdrachtgever van de mGBA/BRP. De VNG acteert conform het motto “Het Ministerie Betaalt, de VNG Bepaalt”. Gek genoeg zag de VNG Plasterks ingreep niet aankomen. De VNG is nu “verbijsterd” en dreigt met schadeclaims – héél bijzonder in de polder.

Die verbijstering komt voort uit het feit dat Plasterk in zijn Kamerbrief ruimte hield voor een doorstart. Daarvoor stak de Kamer dus opeens een stokje en dát was even niet de bedoeling. De VNG is de controle kwijt. Dat komt door een nieuwe Kamer, leegloop bij BZK en een VNG-man die al zo lang op de mGBA/BRP zit dat hij de BRP-lobby naast zijn pensioen erbij doet.

Wat er gebeurt is niet alleen komisch. Omdat de VNG niet meebetaalt aan de BRP en weinig weet van ict, is bij de VNG het beeld ontstaan dat Plasterk de vereniging middels het BIT een mes in de rug heeft gestoken. Wat het BIT-advies (hoewel grotendeels juist) voor de VNG niet geloofwaardig maakt is dat men eerder positief adviseerde over de BRP. Hun beeld wordt bevestigd vanuit het ministerie en het programma. Verantwoordelijk topambtenaar Buitendijk beweert dat de BRP grotendeels klaar is. En het programma schat nog ‘slechts’ 17.000.000 euro nodig te hebben, waar het BIT 50.000.000 berekent. Omdat het BIT zijn beweringen niet onderbouwt – dat doet het nooit – neemt de VNG ze niet serieus.

Het ontstaan van een ‘dolkstootlegende’ rond de BRP is natuurlijk in niemands belang. Gelukkig is de oplossing eenvoudig: de software en de specificaties van de BRP moeten volledig worden vrijgegeven – precies wat de Kamer wil. Als de ict-gemeenschap bevestigt wat het BIT (sinds kort) en ondergetekende (sinds 2013) beweren over de BRP-software dan kunnen we verder. Goed dat de Kamer om die vrijgave heeft gevraagd en de minister deze heeft toegezegd – onder voorwaarden natuurlijk, want Plasterk blijft Plasterk.

De Burgerzakenambtenaren (NVVB): ‘BRP-2 wordt ook een ramp’

Naast de VNG bestaat ook nog de machtige vereniging van burgerzakenambtenaren, de NVVB. Ook hier is de schok groot. In hun reactie sorteert de NVVB al voor op het vervolg. Geheel volgens het techniek-boeit-niet beginsel heeft het BIT namelijk voorgesteld om een alternatieve BRP te ontwikkelen op een al bestaande centrale database met gemeentelijke persoonsgegevens, de GBA-Verstrekkingen.

De NVVB voorspelt dat dit peperduur gaat uitpakken. Ze hebben gelijk. De GBA-V is een gammel systeem, eerder een digitale kaartenbak dan een database, waarin de gemeenten dagelijks hun GBA-mutaties dumpen ten behoeve van de vele afnemers van persoonsgegevens. Gartner heeft in 2013 bij haar doorstartonderzoek een GBA-V-als-BRP scenario onderzocht en verworpen. Daarbij hebben ze de database bekeken en eufemistisch gemeld dat deze ‘niet uitgenormaliseerd’ is. De software heeft Gartner naar eigen zeggen niet bekeken en het BIT ongetwijfeld evenmin.

Waarom komt het BIT al vóór de bezinningsperiode die de minister voorstelt met wéér een doorstart aanzetten? Zoals altijd is het antwoord ‘omdat de opdrachtgever dat wil’. Pikant: binnen BZK was er na het Gartner-onderzoek een topambtenaar die een doorstart niet zag zitten en wilde switchen naar de GBA-V route. Zodra dat idee ter tafel kwam dreigde ict leverancier PinkRoccade met een rechtszaak. PinkRoccade won het pleit. De dissidente ambtenaar werd met sabbatical gestuurd en doet volgens LinkedIn nu – hoe toepasselijk – iets met verwarde personen. Nu, ruim drie jaar en 70 miljoen verder, komt het GBA-V scenario weer boven en wederom sluit PinkRoccade claims niet uit. 

De ict leveranciers: ‘van duopolie naar monopolie?’

De markt voor gemeentelijke ict is een bijna-duopolie dat vanwege de overstapkosten voor gemeenten aanvoelt als een monopolie. Het gevolg is zoals altijd weinig innovatie en hoge kosten. Door de mGBA/BRP-ramp zou deze ongezonde markt zomaar een echt monopolie kunnen worden. Na jarenlang wachten op de BRP-belofte gaat de markt weer bewegen en die kan heel goed de vorm aannemen van een stampede weg van PinkRoccade richting Centric, de andere duopolist.

Terwijl Centric steeds maximaal afstand heeft gehouden tot de mGBA/BRP (en nu lacht) zit PinkRoccade helemaal scheef (en is muisstil). Ze waren betrokken bij de bouw van de BRP, hebben vooruitlopend op de BRP hun software ingrijpend verbouwd en alvast hun tarieven laten exploderen. Uiteraard hebben ze daarmee geen vrienden gemaakt bij hun klanten. Als PinkRoccade kans heeft op schadevergoeding van BZK dan hebben de gemeenten ook een claimkans bij PinkRoccade. Weglopende klanten en claims, dat kan boeiend worden.

De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG): ‘we are the champion’

Naast Centric is er binnen de overheid ook een winnaar. Dat is de beoogde beheerder van de BRP en de huidige beheerder van de genoemde GBA-V, de RvIG. De RvIG en het BRP-ontwikkelteam zijn water en vuur en de RvIG zag de overgang naar de BRP met angst en beven tegemoet. Het BIT meldt met zoveel woorden dat de beheerfunctionaliteit van de BRP nog ontbrak en dat de RvIG nog niets had gedaan om eigen systemen aan te sluiten op de BRP. Lees: oorlog en minachting.

Kernsysteem van de RvIG is, jawel, de wankele GBA-V die nu opeens politiek boven ligt. Bij de RvIG is het nu dus feest. Dat de GBA-V een onbruikbaar instrument is om de bevolkingsadministratie te moderniseren boeit het RvIG evenmin als het ministerie of het BIT. De bestuurlijke realiteit telt. Wat helpt is dat het RvIG geen ict-club is. Daarvoor hebben ze de externe bouwer van de GBA-V, Atos. Met een fijn, nieuw, eindeloos (‘kleine stapjes!’) ict-project in zicht kan Atos ook de champagne ontkurken.

De ict-bedrijven: ‘voor het hekje? – echt niet’

Zoals gemeld ligt er een motie die vraagt om ‘externe managers, adviseurs en consultants’ die hebben geprofiteerd van de BRP-ramp hun verdiensten te ontnemen. Alleen externen zijn de Sjaak. Kamerlid Van Raak (SP) stelt de competente en integere ambtenaren expliciet tegenover de hebzuchtige externen. Jammer genoeg staan juist de BRP-ambtenaren aan de basis van de BRP-ellende.

Dat begint in 2009 wanneer het ministerie een programmamanager (J. Moelker) benoemt wiens pensioen ingaat ver vóór de geplande opleverdatum. Zijn managementstijl heet ‘na mijn pensioen de zondvloed’. Zijn opvolger (O. Wilders) draagt daaraan bij door alle interne tegenspraak te elimineren. Onder Moelker en Wilders is de projectleider (B.J. Hindriks, ook ambtenaar) bezig om architectuurplaten te laten maken door dertig externen. Begin 2013 komt iedereen er opeens achter dat het budget bijna op is. Daarna wordt het programma inderdaad volledig overgenomen door externen, maar het falen vóór 2013 ligt nagenoeg volledig bij het ministerie zelf. Niet voor niets negeert het BIT in haar keiharde advies alles wat vóór 2013 is voorgevallen.

Maar zijn er dan geen ict-bedrijven betrokken? Jazeker, heel veel zelfs waaronder Capgemini, Ordina, OV Software, PinkRoccade, Info Support, Sogeti, Atos en tot 2011 mijn bedrijf, Ockham. Iedereen had getekend voor het onder fixed-price condities realiseren van 18 BRP-modules. Helaas was het ambtelijk management zo zwak dat daar niets van kwam. Dus werd de mGBA/BRP een uurtje-factuurtje traject, wat het altijd is gebleven. De Kamer mag dat moreel laakbaar vinden maar zwakke opdrachtgevers worden geschoren in de ict. Deal with it, beste Kamerleden. Of lees anders nog eens deze brief die op jullie bureaus is beland! Of anders deze motie! Of desnoods de bevindingen van de Tijdelijke Commissie ict. 

De adviestoko’s: ‘voor het hekje? – hopelijk’

Dan, in 2013, stopt het programma mGBA wegens geldgebrek en doet Gartner een zomer lang onderzoek. De uitkomst is dat het langer gaat duren en meer gaat kosten maar dat toch een flink deel van de software af is. Het is doorzichtig bedrog maar vooral wat minister Plasterk wil horen. Als het BIT nu beweert dat al die software totaal onbruikbaar is dan lijkt er toch echt sprake van een delict en heeft Gartner een probleem. Immers, de beslissing om door te gaan is genomen op grond van hun rapport. Als er echt geen levensvatbare software was dan is er 70 miljoen aan directe schade te verhalen. Het is daarom terecht dat de Kamer vraagt dat Gartner zich verantwoordt, al is dat helaas niet per motie gebeurd. Wie belt de landsadvocaat?

Een ander adviesbedrijf, KPMG, heeft na de herstart bijgedragen aan het misleiden van de goegemeente. Hun rapportages over de softwarekwaliteit zijn met de kennis van nu misleidend. KPMG heeft daarnaast een klein jaar lang onder de pet gehouden dat de softwaregeneratoren niet levensvatbaar waren en de kern van de BRP moest worden herbouwd. Het was de ontdekking van deze skelettransplantatie die de aanleiding vormde tot het staken van het programma. Juridisch is KPMG wellicht moeilijk aan te pakken, want hun opdracht is nogal eng geformuleerd. Het kan echter niet anders of KPMG moet hebben geweten dat de BRP-code niet levensvatbaar was. Ook hier is een proces wellicht toch kansrijk, zeker als naast de BRP-software ook de communicatie tussen KPMG en de programmaleiding wordt vrijgegeven.

Twee speciale individuen: ‘plukken of laten lopen?’

Naast de bedrijven KPMG en Gartner zijn er twee individuen die redelijkerwijs worden geraakt door de ‘pluk ze’-motie van de Kamer omdat zij materieel verantwoordelijk zijn voor het BRP-debacle. Allereerst is daar de ‘lead architect’, bedenker en uitvoerder van de mislukte aanpak om BRP-software niet te programmeren maar te genereren. Hij past op het eerste gezicht perfect in de ‘pluk ze-motie: je bedenkt software en mag jarenlang vruchteloos proberen om deze werkend te krijgen. Aan het eind vertrek je dan als man in bonis. Is een perverser verdienmodel denkbaar?

Toch zou het fout zijn om de lead architect te plukken. Het is hij die na anderhalf jaar stagnatie het project in beweging heeft gezet, waar zijn ambtelijke bazen Moelker, Wilders en Hindriks niets vermochten. Niet de lead architect maar Gartner heeft in 2013 het doorgaan met de BRP gelegitimeerd. Niet hij maar zijn nieuwe baas, Cor Franke, heeft de volgens het BIT geflopte aanpak van hem omarmd en tot in 2016 doorgezet. Niet de lead architect maar Cor Franke heeft de Kamer en mogelijk ook de minister misleid. De lead architect is misschien een dwaas maar heeft zelf moed getoond toen dat nodig was. Als hij het mGBA/BRP programma als een rijk man verlaat dan is dat pervers maar geen misdrijf. Tenzij het komende feitenrelaas verrassende inzichten biedt mag de lead architect mij bij een eventuele rechtszaak oproepen als getuige à décharge.

Maar dan de topbaas van het programma, de man die na het Gartner rapport het stokje van de falende ambtenaren heeft overgenomen om er een nog veel grotere puinhoop van te maken. Ik zou werkelijk niet weten welke verzachtende omstandigheid er is voor de wanprestatie van Cor Franke. Franke is een ex-topambtenaar (LISV, CWI, UWV, Belastingdienst) die sinds 2009 ZZPer is geworden maar eigenlijk topambtenaar is gebleven – one of the boys. Dat betekent vermoedelijk dat hij in het komende feitenrelaas gaat worden ontzien. De Kamer, ja zelfs de commissie die zonet de BRP heeft afgeschoten, gaat Cor Franke nog tegenkomen, bijvoorbeeld op dat andere belangrijke BZK-dossier, de elektronische identificatie van burgers en bedrijven, ook een potentieel rampendossier. Afijn, in het onwaarschijnlijke geval dat Cor Franke juridisch wordt aangepakt ben ik graag witness for the prosecution.

Het ministerie van BZK: de vogels zijn gevlogen

Uit het voorgaande wordt duidelijk dat de ambtelijke top rond Plasterk het zwaar gaat krijgen, zowel met de Kamer als met boze bestuurders en geld claimende partijen. Het feitenrelaas, de ‘pluk ze’-motie, de oproep om Gartner te horen, de dreiging van claims, de dubieuze keuze voor de GBA-V als nieuwe BRP, het is allemaal doodeng. En dat wordt het helemaal als insiders zich gaan verdedigen door een boekje open te doen. Het is dan logisch dat de betrokken topambtenaren zich voorbereiden op wat gaat komen.

De eerstverantwoordelijke topambtenaar, de opdrachtgever van Cor Franke, heet G. Buitendijk. En – je verwacht het niet – die is weg. Tussen hem en de minister zit nog de SG, R. van Zwol en – ook gek – die gáát weg. Laten we zeggen dat hun opvolgers weinig in de weg wordt gelegd om een openhartig feitenrelaas te schrijven voor de Kamer, maar hoe deze mensen de dreigende bestuurlijke chaos gaan beheersen is een open vraag.

Oorlog om de kat zijn staart?

Ik kan mij voorstellen dat het de lezer duizelt. En dan heb ik mij nog beperkt tot de hoofdlijnen van de oorlog van allen tegen allen die nu dreigt uit te breken over de nalatenschap van een heel incompetente minister van BZK. Voor de lezer met interesse in speltheorie heb ik nog een handig overzichtje:

Van kwaad tot erger

Een partij heb ik in deze mêlee van organisaties en personen niet genoemd en dat zijn de honderden afnemers van persoonsgegevens. Dat is geen toeval. Er verandert voor al deze partijen nagenoeg niets, dus ze doen feitelijk niet mee. Dat is misschien wel het meest bizarre van het mGBA/BRP dossier: er is vrijwel geen business case. Alles wat er was is tussen 2001 en 2009 eruit gesloopt, op een beetje efficiencywinst voor de gemeentelijke burgerzakenafdeling na. Een hele kluwen van ambtelijke en private partijen is permanent bezig met zo ongeveer niets, en dat terwijl het vrije verkeer van personen binnen de EU schreeuwt om modernisering van de bevolkingsadministratie. In deze gesloten wereld is het ook beslist denkbaar dat de volgende faaloplossing, de GBA-V route iedereen weer jarenlang bezig houdt. Automatiseren zonder ict kennis is duur. Automatiseren zonder ict kennis en zonder visie is uitzichtloos. Dát is wat het mGBA/BRP-debacle ons leert.

Het is goed dat de BRP is gestaakt. Beter laat dan nooit. Het zou nog beter zijn als het ministerie werkelijk openheid van zaken geeft, ook voor de publieke ict buiten BZK. De uitstraling van een vervolging van Gartner en/of KPMG zou beslist een positief effect hebben op de ontaarde ict-adviespraktijk, net zoals het aanpakken van laffe ambtenaren en foute externe programmamanagers. Maar willen we onze bevolkingsadministratie ooit nog moderniseren dan is het eerste dat nodig is een visie op waar we heen willen. Na alles wat er is voorgevallen en de strijd die gaat uitbreken tussen alle publieke en private spelers hoeven we daar niet op te rekenen. En met die gemeentelijke ict rond de BRP gaat het vermoedelijk nu van kwaad tot erger. Ja, minister Ronald Plasterk laat een mooie erfenis achter.