Debat! Een nieuwe geschiedenis voor de BRP

Op 8 februari 2017 debatteert de Kamer over de Basisregistratie Personen (BRP) en de rol daarbij van het Bureau Ict Toetsing (BIT). Aanleiding is een Computable-artikel waarin wordt gesteld dat minister Plasterk de kern van de BRP-software opnieuw bouwt. In het geniep. De VVD stelt Kamervragen. De antwoorden op die vragen zijn héél bijzonder.

Schriftelijke Kamervragen en de beantwoording daarvan zijn geen fijne lectuur. Vragen zijn soms meer voor de bühne dan voor het Kabinet en doorgaans doet de bewindspersoon zijn uiterste best om de Kamer zo min mogelijk informatie te geven. Dit alles betekent niet dat er geen regels zijn. Een bewindspersoon mag draaien, ontwijken, vaagheden debiteren maar niet aantoonbaar liegen. Aantoonbaar liegen tegen de Kamer is een politieke doodzonde.

Dan het onderwerp van het komende BRP debat (feitelijk een ‘Algemeen Overleg”): mijn collega’s (van Ockham Groep. Red.) en ik ontdekten medio 2015 dat het ict-programma, dat een nieuwe bevolkingsadministratie moest opleveren (de BRP), zich had overtild aan software- annex databasegeneratoren die het niet deden en sowieso verre van klaar waren. We schreven op dat de BRP met die generatoren nóóit af zou komen. Eind 2016, anderhalf jaar later, bleken die Java-generatoren plots te zijn afgezonken en de gegenereerde code handmatig overnieuw geschreven. De minister meldt de Kamer dat dit twaalf weken werk was geweest, effectief een kwartaal dus een serieuze klus. Mijn collega’s en ik denken dat er sprake is van een zeer ingrijpende en kostbare operatie die we aanduidden als een ‘skelettransplantatie’, bedoeld om een doodgelopen project uit het moeras te krijgen. Daarop stelt VVD-Kamerlid Ingrid de Caluwé dus Kamervragen.

Plasterk speelt va banque

Dan komen de antwoorden en die inhoud daarvan is spectaculair. Te verwachten was een betoog dat het vervangen van alle gegenereerde Java-code door handmatige code geen ‘skelettransplantatie” helemaal niet zoveel werk is. Dat gebeurt ook: de vervanging kost ‘slechts’ een kwartaal, ongeveer een twaalfde deel van de verstreken tijd sinds de herstart eind 2013. Hmmm, toch wel veel. Maar gelukkig gaat het hier om een ict-dossier en dan kom je met alles weg. We hebben een ict-project dat is vastgelopen omdat alles is opgehangen aan onwerkbare software generatoren? Nou, dan roep je gewoon tegen die Kamer-digibeten dat die generatoren juist een groot succes waren en ze nu niet meer nodig zijn. De BRP-generatoren waren gewoon een tijdelijke constructie, zoiets als een bouwsteiger die je als het werk klaar is weer afbreekt. Oké, de KPMG-rapporten geven een compleet ander beeld, maar dan wuif–wuif je de kritiek gewoon weg.

Iedereen met enige technische kennis of BRP-dossierkennis zal duidelijk zijn dat dit totale onzin is. Ikzelf heb zo langzamerhand wel een flink aantal Kamerbrieven over ict-onderwerpen gelezen, maar dit is zonder precedent. Waarom neemt Plasterk het risico zijn hoofd op het hakblok te leggen door een brief met leugens te publiceren? Waarom niet gewoon gebleven bij de eerdere bewering dat de generatoren in twaalf weken tijd vervangen waren door handgeschreven Java-code? Die bewering is alleen ongeloofwaardig voor kenners en bovendien nauwelijks te controleren. Nu moet hij vertrouwen op de ict-afkeer van Kamerleden. Waarom?

Plasterks beweringen doorgeprikt

Hoe onhoudbaar de ‘alles was al gepland’ positie is blijkt al uit de gang van zaken. Mijn skelettransplantatie-artikel was gebaseerd op het afzinken van de Java-generatoren, maar ook op het getouwtrek tussen BRP-eindbaas Cor Franke en software-kwaliteitsbewaker KPMG. Vóór 2016 is de beroerde kwaliteit van de gegenereerde Java-code voortdurend onderwerp van de auditrapportages van KPMG. Als het echt steeds de bedoeling was om de Java-generatoren voor oplevering de deur uit te doen dan had men dat meteen kunnen aangeven. De rapportages van KPMG vanaf september 2014 geven een compleet ander beeld. De enige ict-kennis die de Kamer nodig heeft om Plasterks bewering door te prikken is kennis van het klikken op hyperlinks (KPMG rapportage #1, #2 en #3) en  doen op ‘generator’.

De Kamer hoeft zich niet eens te beperken tot de KPMG-correspondentie. Vier maanden, effectief een kwart jaar lang besteden aan het herschrijven van software zou allang in de communicatie naar de Kamer moeten zijn gerapporteerd. En/of gemeld door het BIT. En/of besproken in de Stuurgroep BRP. En natuurlijk in allerlei interne projectcommunicatie die de Kamer kan opvragen of de burger WOB-ben.

Minister Plasterk heeft niet alleen een probleem met Thorbecke, maar ook met Bartjens. Dat zit zo. Plasterk moet natuurlijk uitleggen waarom het bouwen van software om daarmee software te genereren die je later weer weggooit en met het handje overnieuw bouwt, logisch is. Zijn verhaal is dat wijzigingen in het BRP-gegevensmodel met de generatoren heel snel konden worden doorgevoerd. Nu het BRP-gegevensmodel stabiel is (zou het?) zijn de generatoren niet meer nodig. Plasterk beweert dus dat de Java-generatoren, die volgens KPMG niet te onderhouden Java-code opleverden, juist bedoeld waren om aanpassingen aan de BRP-software door database-wijzigingen te vergemakkelijken. Plasterk vertrouwt erop dat Kamerleden even weinig op hebben met logica als met ict. Niet dus.

Het wordt nog erger. Als de BRP-codegeneratoren echt nuttig waren en nu overbodig, dan ziet de toekomst er inktzwart uit. De 6½ jaar BRP geschiedenis is, ondanks (eigenlijk: ‘mede door’) de generatoren, een litanie van overschrijdingen die door Plasterk voor een deel de Kamer zijn aangewreven. U moet weten dat die rottige Kamer niet bereid is om de wetgeving een jaar of tien op te schorten. Veldje bij de BRP voor een buitenlands BSN? – miljoenen erbij. Doodgeboren kinderen registreren? – idem. Plasterk heeft de Kamer jarenlang voorgehouden dat ze zich als wetgever koest moesten houden tot er een werkende BRP zou staan. Nu meldt Plasterk de Kamer impliciet dat aanpassingen vanaf nu, zonder die mooie generatoren, nog veel duurder gaan worden.

Het is echt verbijsterend. Hoe kon het zo ver komen? Het antwoord is eerder bestuurlijke lafheid dan technische onbekwaamheid.

Een poging tot reconstructie

Als een journalist of een Enquêtecommissie in de toekomst de geschiedenis van het programma mGBA/BRP beschrijft zal opvallen dat ambtenaren hun vingers er niet aan willen branden. Het begint al met de eerste programmamanager die al aan de vooravond van zijn pensioen staat. Als het programma daarna ontspoort verdwijnt zowel zijn opvolger als de projectleider. Al deze faalhazen zijn ambtenaren. Hun posities worden ingenomen door externen, respectievelijk de heren Franke (ZZP) en Ruijs (KWD Resultaatmanagement). Franke wordt gezien als bestuurlijke zwaargewicht (ex topambtenaar) maar staat ook bekend als extreem eigengereid. Minister Plasterk en zijn Secretaris Generaal Buitendijk kiezen dus eigenlijk voor het op afstand zetten van een ontspoord ict traject en leggen hun lot volledig in handen van externen. De recente Kamerbrief is daarvan een direct gevolg. BZK heeft de controle uit handen gegeven en plukt daarvan nu de ‘vruchten’.

Zoals ik eerder beschreef erfde Franke bij binnenkomst de Java-generatoren in wording. Die generatoren zullen binnen het programma omstreden zijn geweest omdat ze niet klaar waren en het werk van één man waren (lde ead architect). Best eng. Al in de eerste KPMG-rapportage blijkt er discussie te zijn over de vraag of de generatoren ook voor toekomstige aanpassingen gaan worden gebruikt of dat ze na invoering van de BRP worden afgedankt. KPMG stelt zich terecht op het standpunt dat in het laatste geval de gegenereerde Java-code ook onderhoudbaar moet zijn.

Dan komen mijn collega’s Van Orden, Schnetz en ikzelf in 2015 met ons artikel waarin we aangeven dat de generatoren nooit zullen gaan werken. Software engineers die hun programmatuur mochten ophangen aan complexe, slecht onderhoudbare en steeds veranderende basiscode zullen er blij mee zijn geweest. En bij BZK worden ze nerveus nu KPMG een streep in het zand trekt. Hiermee is in 2015 het lot van de generatoren bezegeld: die moeten eruit. Omdat ze niet af zijn (vrijwel zeker) en de gegenereerde code onacceptabel complex is (100% zeker) mogen de programmeurs de Java code van de lead architect vervangen door die van hunzelf. KPMG draagt daar aan bij door een klein jaar lang hierover te zwijgen. 

Een poging tot verklaring

Uit het voorgaande volgt een plausibele verklaring voor de jokbrief van Plasterk. Die verklaring is dat de brief geschreven is door Franke c.s. terwijl de eindverantwoordelijke ambtenaren, SG Buitendijk voorop, zoals steeds de andere kant op keken. Dat zou ook verklaren waarom het antwoord er al vóór het kerstreces lag. Uitvoerende (ex-)ambtenaren koesteren vaak een diepe minachting voor Kamerleden, dus een bullshit-briefje is zo geschreven en verzonden. Omdat de generatoren ook al lang omstreden waren zijn er ook vast wel teksten boven water te halen die suggereren dat de generatoren eruit moeten en waarmee de minister dan in de Kamer kan wapperen.

Tegelijk moet je ook vaststellen dat het spel listig is gespeeld. Het debat is op 8 februari 2017, vijf weken voor de verkiezingen. Daarna krijgen we een nieuwe Kamer die weer helemaal opnieuw moet beginnen. Als KPMG een half jaar eerder had gemeld dat de generatoren exit waren dan zou het bedreigend zijn geweest voor Plasterk en het BRP-programma. Nu dus niet.

Wat Franke wel heeft bereikt is dat de BRP voor de volgende minister een serieus probleem kan gaan opleveren. Maar ook dat heeft zijn goede kanten. De BRP is voor iedereen een liability geworden, voor de volgende minister maar óók voor gedelegeerd opdrachtgever Franke. Hij weet dat de implementatie verder vertraagd zal worden en hij weet ook dat de invoering bij de gemeenten een drama gaat worden. Dat de BRP eindeloos uitloopt in tijd en kosten is niet uniek. Wel uniek is dat dat proces van falen en jokken niet in stilte gebeurt, zoals bij andere ict projecten. Heel wat mensen zullen in stilte van die hele BRP af willen.

Maar nu op naar het debat op 8 februari aanstaande. Kijken of de Kamer gromt, blaft of bijt. Daarna komen de verkiezingen en is de ict-werkgelegenheid weer voor minstens een jaar geborgd. Die BRP blijft nog wel even interessant.