'Inzicht als basis voor vertrouwen', luidt de titel van het strategiedocument van de Algemene Rekenkamer voor de periode 2016-2020. Hoeveel er ook verandert in de wereld om ons heen, stelt het college, dit uitgangspunt blijft hetzelfde: publieke middelen vragen om publieke controle.'Burgers geven geld en dat geven ze in vertrouwen. Daar hoort bij dat ze informatie terugkrijgen over hoe dat geld wordt besteed'.
En met die informatie krijgen ze inzicht, aldus president Arno Visser. ‘Deze strategie is ook nadrukkelijk de opgave aan onszelf om veel beter in kaart te brengen – voor dit land, voor de democratie – waar het geld terechtkomt. Hij stelt vast dat dit door de decentralisaties van taken, reorganisaties van overheidsdiensten en ontwikkelingen met betrekking tot de Europese Unie en daarmee samenhangende geldstromen niet zo eenvoudig is als voorheen.’
De Algemene Rekenkamer is als Hoog College van Staat een onafhankelijk instituut dat controleert of de inkomsten en uitgaven van het Rijk kloppen en of het Rijk beleid uitvoert zoals het bedoeld is: rechtmatig, doelmatig, doeltreffend en integer. De beleidsterreinen en thema’s van de Algemene Rekenkamer spitsen zich toe op die omgeving waar risico’s zijn met betrekking tot financiële of maatschappelijke gevolgen. Dit betreft verantwoordingsonderzoek en doelmatig- en doeltreffendheidsonderzoek.
De Algemene Rekenkamer rapporteert zijn conclusies aan de Tweede Kamer. Het orgaan is zo oud als het Koninkrijk en de Grondwet: in 2014 werd de tweehonderdste verjaardag gevierd.
Arno Visser spreekt dan ook van ‘een momentum om te kijken wat de grote veranderingen zijn geweest in tweehonderd jaar Rijksfinanciën en wat die veranderingen hebben gedreven’. Ook moest de nieuwe vijfjarige strategie worden opgesteld. Dat viel samen met het terugtreden van Saskia Stuiveling (collegelid sinds 1984 en president van 1 mei 1999 tot haar pensioen op 31 mei 2015), met recht ‘een momentum’ dus.
Innen, verdelen en verantwoorden
Bij oprichting van de Algemene Rekenkamer waren alle belastingen lokale belastingen. Er was geen centrale Belastingdienst en het Rijk was in verhouding klein ten opzichte van de provincies en gemeenten. Tweehonderd jaar later is die situatie compleet gekeerd. De klassieke gedachten zijn niet veranderd – geld innen, geld verdelen en geld verantwoorden – maar als gevolg van dertig jaar overheidsreorganisaties is het anno 2016 een zoekplaatje geworden, constateert Visser.
‘De geldstromen die centraal binnenkomen worden in tegenstelling tot vroeger over allerlei instanties en bestuurslagen heen verdeeld. Een democratie draait om ‘checks and balances’. Zijn die ook mee veranderd? Het antwoord is nee en dat betekent minder sturing en controle. Daar komt bij: grenzen vervagen. Grenzen tussen departementen en tussen bestuurslagen, maar ook in geografische zin. Waar wordt beleid gemaakt? Waar wordt wat besloten? Waar wordt geld geïnd en waar uitgegeven? Dat gaat van internationale verplichtingen tot aan lokale taken. Tenslotte is er de moderne technologie. Die maakt aan de ene kant dat de overheid zich anders verhoudt tot burgers, omdat zaken anders worden georganiseerd. De andere kant is dat we met die informatievoorziening ook steeds beter zouden kunnen volgen wat die overheid doet.’
Dan praat je over transparantie.
‘Dan praat je over verbetering van transparantie. Dan praat je over verbeteringen van analysemogelijkheden. Dan praat je over het gebruik van open data en het stimuleren daarvan, waarbij de burger zelf initiatief kan nemen. Dan ontstaan nieuwe vormen: als burger ben je enerzijds dataleverancier en anderzijds afnemer van de uitkomsten van de analyse. Publieke middelen en controle, dat is klassiek gezien de controle op papier door het parlement. Dat zal nooit verdwijnen, maar het kan wel aangevuld worden door digitale, dynamische vormen van publieke controle zoals via apps op een smart phone.’
Zo ontstaat een democratische interactie, en die is heel interessant, stelt Visser. Zowel in termen van publieke verantwoording en controle als in termen van hoe de brede digitalisering te gebruiken voor sturing en organisatie en verantwoording.
We praten over een bedrag van 260 miljard euro dat centraal binnenkomt.
‘Dat klopt. Ongeveer 40 procent daarvan komt terecht bij zelfstandige bestuursorganen en de rechtspersonen met een wettelijke taak, en dat is zo breed als het UWV, het Kadaster, Staatsbosbeheer en scholen en universiteiten. Voor de andere 60 procent moet je op zoek gaan naar de plekken waar het terecht komt. Dat kan het onderwijs zijn, de zorg, de sociale zekerheid of de provincies en gemeenten. Onze verantwoordelijkheid is te controleren tot waar het geld Den Haag verlaat. Daarom zeggen wij ook: ons rechtmatigheidsoordeel is in heel veel gevallen ‘het juiste bedrag is op het juiste rekeningnummer overgeschreven’. That’s it, en daarna moet een ander het overnemen. Maar stel je nu de vraag ‘wat is er in totaliteit gebeurd?’, dan is er niet één instantie die dat complete overzicht en antwoord heeft. Daarom dringen wij aan op standaardisatie.’
Zo simpel kan ’t zijn
Visser vertelt over die keer dat hij een zaal vol gemeentebestuurders toesprak en zei: ‘De oplossing komt niet uit Den Haag maar uit Eindhoven’. Hij licht toe: ‘Philips heeft samen met Sony de standaard gedefinieerd voor de cd. Het rondje in het midden van de cd is zo groot als een dubbeltje. En de hoeveelheid informatie die op een cd past, is maximaal de lengte van de langzaamste uitvoering van de Negende Symfonie van Beethoven, dat heeft volgens mij de baas van Sony bepaald. Dus zo simpel kan het zijn. Dan werkt het voor producenten en gebruikers.’
Hij glimlacht: ‘Wij hebben het voorrecht dat we gevraagd en ongevraagd advies uit kunnen brengen. Vanuit de vraag ‘wat zijn nou de voorwaarden voor verantwoorde decentralisatie?’ hebben wij in 2013 een ongevraagd advies uitgebracht. De gedachte achter decentralisatie is logisch. Kleinere schaal, dichter bij de mensen. Dat zou aan doelmatigheid moeten kunnen winnen. Je ziet dat gemeenten dit ook gebruiken om een andere manier van werken te organiseren. Het is geen subsidie-gedreven geldstroom meer, maar een inkoop-gedreven geldstroom.’
‘De gedachte ontstond in de Tweede Kamer om die geldstroom van elf miljard geoormerkt over te brengen aan de gemeenten en de gemeenten vervolgens informatie terug te laten sturen over wat ze precies gedaan hadden met dat geld. Toen heb ik gezegd: dat moet je niet doen, om twee redenen:
Ten eerste, je verwacht van gemeenten dat ze keuzes maken en dat ze dus dwars door de kokers heen beslissingen nemen en ten tweede, je creëert nieuwe controlelast. Willen we 24 procent van elf miljard aan controle besteden? Toen was het antwoord ‘nee’. Maar dat maakt het verhaal van de standaardisatie des te indringender.’
‘In het kader van de 3D-decentralisatie hebben we tegen de minister van Financiën gezegd: ‘U heeft bevoegdheden overgedragen, maar dan moet u ook de controle bij de gemeente laten. Als het een verhuist, dan moet het ander mee verhuizen. We hebben vervolgens ook bij de staatssecretaris aangegeven: om een juist rechtmatigheidsoordeel te kunnen doen, zou je het belastingstelsel – inherent aan de 3D-decentralisatie – ook kunnen overhevelen naar lokale belastinggebieden.’
Zou je in het licht van die decentralisaties ervoor willen pleiten om de verantwoordelijkheden van de Algemene Rekenkamer dan ook te verbreden?
‘Dat hoeft niet als er werk wordt gemaakt van standaardisatie en uniformering. Het gaat niet om onze machtsuitbreiding. Absoluut niet. Maar het gaat wel om de vormgeving van ons democratisch bestel en om de principes daarvan. Maak afspraken met elkaar, ontwikkel een gemeenschappelijke taal. Dat creëert transparantie.’
‘Als ik het heb over standaardisatie, dan is dat niet technocratisch maar democratisch. Wij zitten hier om de democratie te dienen. Wij controleren en geven een oordeel over doelmatigheid en rechtmatigheid. En daar moet je als Tweede Kamer wat mee kunnen en als burger moet je er op kunnen vertrouwen dat het Rijk zorgvuldig omgaat met publiek geld en dat er met betrekking tot maatschappelijke vraagstukken efficiënt en effectief wordt gehandeld.’
Visser geeft een voorbeeld van de complexe werkelijkheid, een kort verhaal dat hij hield voor de Tweede Kamer over de NS en ProRail. ‘Je moet je realiseren dat er stapsgewijs zeven sturingsrelaties zijn ontstaan, waarvan zes bestuursrechtelijk en één privaatrechtelijk als aandeelhouder. Je kunt als aandeelhouder een aantal dingen wél maar ook een heleboel dingen níet, maar die je misschien weer wél kunt doen als concessiehouder of als subsidieverstrekker. En hoe verhoudt zich dat dan tot elkaar? De ‘checks and balances’ zitten deels bij de Raad van Commissarissen, deels bij het departement van Infrastructuur en Milieu. Zo krijg je een verwevenheid van oordelen waarbij de ultieme vraag natuurlijk steeds moeilijker wordt te beantwoorden. Dus dat is wel heel ingewikkeld gemaakt.’
Streven naar betere antwoorden
De Algemene Rekenkamer stelt in zijn strategiedocument ook te kijken naar wat het zelf kan doen om meer toegevoegde waarde te leveren door het gebruik van big data en moderne technologie. ‘Wij gaan intern een testcircuit inrichten waarin we gaan experimenteren met nieuwe onderzoeksmethoden en analysetechnieken in het streven naar betere, of completere, antwoorden. Dat kan in samenwerking met andere instituten zoals het Sociaal Cultureel Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek of de Raad voor het openbaar bestuur. Ik volg ook met grote belangstelling het terrein van de ontwikkelingssamenwerking waar al veel gebruik wordt gemaakt van open data en waar ook de standaardiseringsdiscussie speelt. Daar kunnen we van leren.’
‘Ik ben ervan overtuigd dat digitalisering veel werk veel eenvoudiger kan maken’, zegt Visser. Het hanteren van uniforme begrippen en standaarden draagt volgens hem bij aan een ‘digitale eenheidsstaat’ waarin met gebruikmaking van dashboards snel, op elk gewenst moment en met actuele gegevens ‘realtime en evidence based analyses kunnen worden gemaakt en gedeeld. Op ons congres voor alle Europese Rekenkamers hield Ben Verwaayen zijn smartphone in de lucht en zei: ‘Dit is straks uw belangrijkste werktool’. Informatie over en controle en verantwoording van publieke middelen gaan straks via een app.’
Dit artikel is ook te lezen in GOV magazine nummer 10.
