Jacques Wallage adviseert Den Haag ‘groot onderhoud’

De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) stelt in zijn rapport ‘Sturen én verbinden – Naar een toekomstbestendige Rijksoverheid’ dat het de Rijksoverheid ontbreekt aan een houdbare besturingsfilosofie. De Rob, onder voorzitterschap van Jacques Wallage, vindt ook dat de Rijksoverheid dringend toe is aan ‘groot onderhoud’.

Wallage meent dat de overheid zich lang heeft kunnen koesteren in een bepaalde manier van werken en zich betrekkelijk soepel kon aanpassen aan wat er in de samenleving gebeurde. ‘Ik ben getrouwd met een kleindochter van Drees. De oude Drees ging tussen de middag naar huis om een boterham te eten. Dat kon toen prima, maar dat kan nu niet meer. Er komt een moment waarop je zelfs die basale dingen fundamenteel anders moet gaan bekijken. De maatschappelijke dynamiek is nu zo aan het veranderen – er is een permanente technologische revolutie gaande – dat de instituties er hijgend achteraan lopen. De Rob zegt: het aanpassingsvermogen van de overheid wordt écht op de proef gesteld. En het loopt vast als we hier niet anders over gaan denken. Daarom hanteren we ook de term ‘groot onderhoud’. Iedereen die een huis heeft, begrijpt dat als hij dat groot onderhoud nalaat, de boel in elkaar stort. Dus in dat opzicht is het een goede term. Maar het is een misleidende term in relatie tot de vraag: hebben we wel een huis nodig? Want als je kijkt naar de Googles en de Airbnbs van deze wereld, dan zijn dat andersoortige organisaties dan het departement van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.’

‘En dan kom je dus aan de kern van ons advies: er lopen in Den Haag nog veel te veel mensen rond die denken dat het de taak van de overheid is om te sturen. Natuurlijk moet dat ook gebeuren. Niemand heeft een alternatief voor het innen van belastingen. Een collecte heeft nog nooit gewerkt. Dus je moet gewoon een organisatie hebben die belastingen kan innen. Maar de vraag is: hoe kom je tot een goede belastingpolitiek? Als je dat op eenzelfde manier doet als altijd – en waarbij de samenleving buiten schot staat -dan heb je niet begrepen dat burgers inmiddels gewend zijn dat ze met hun smartphone of tablet een hotelkamer huren en van tevoren kijken wat de ‘reviews’ zeggen. Er is geen burger die een koelkast koopt, of een huis, zonder dat hij aan het stuur van dat proces zit. Maar we zijn tot dusverre niet in staat geweest om de democratie zo te organiseren, dat de burger aan het stuur van dat proces zit. Als consument is de burger koning, maar als democratisch object is hij toeschouwer.’

Sturen én verbinden

De overheid moet sturen én verbinden, adviseert de Rob. ‘Verbinden is echt een andere tak van sport’, zegt Wallage. ‘En om te verbinden, zul je je totale bestuursproces moeten herinrichten. Verbinding betekent niet ‘roept u maar’. Verbinding betekent ‘ik ben geïnteresseerd en ik zeg iets terug. Ik heb ook een opvatting vanuit de politiek en ik probeer het met u eens te worden.’ Dat is verbinden. En die vaardigheid moet ontwikkeld worden. Het punt is, al die dynamische veranderingen impliceren dat een burger beslissingsbevoegdheid opeist, handelingsruimte opeist. Maar die burger is ook bereid om zijn schouders onder zaken te zetten. Met andere woorden: besturen is het los maken van andermans verantwoordelijkheid, het enthousiast maken van mensen, responsiever zijn. En niet alleen maar het uitvoeren van het Regeerakkoord. Besturen is steeds minder een nota maken, of een besluit nemen. Wet en budget zijn de enige legitieme instrumenten die de overheid heeft. Die heb je nodig. Maar dat zijn maar beperkte instrumenten.’

Groot onderhoud is nodig op drie niveaus, doceert Wallage. In het politieke domein (‘Daar zit de Regeerakkoord problematiek’), in het ambtelijke domein (‘Daar speelt de discussie over het werken vanuit silo’s’) en in het politiek-bestuurlijke domein (‘Het functioneren van de ministerraad’).

‘Het is voor het eerst dat een adviesraad heeft gezegd, als ik het hard formuleer: het wordt tijd dat politici, topambtenaren en ministers begrijpen dat ze niet alleen een deel van de oplossing zijn, maar ook een deel van het probleem. Dat maakt het advies complex.’

Dat standpunt is gebaseerd op een slogan van Ronald Reagan. De haren staan meteen overeind als je zoiets zegt?

‘Reagan zei heel absoluut: ‘De overheid is niet de oplossing, de overheid is het probleem’. Dat zeg ik niet. Feit is, onze adviezen zijn in Den Haag minder populair dan in het land. Onze adviezen worden in duizendvoud gedownload en dat is een groot compliment aan een adviesorgaan. Maar op de vierkante kilometer van Den Haag weten ze vaak niet wat ze ermee aan moeten.’

‘Dat groot onderhoud moet in samenhang gebeuren, dat maakt het zo ingewikkeld. Een kleinere ministerraad als zodanig, helpt niet. Het samenvoegen van departementen, dat is niet het antwoord. Het antwoord is dat je op hoofdproblemen je organisatie moet aanpassen. Daarom is onze aanbeveling: reorganiseer nou op basis van wat je in vier jaar tot stand wil brengen. Stel als Kabinet vast wat de tien grootste problemen zijn en haal dan uit alle departementen de relevante mensen en zet die bij elkaar in één Rijksdienst met één secretaris-generaal die als geheel één ministerraad, met vier of vijf mensen bij elkaar, ondersteunt.’

‘Maar dat helpt niet, als de Kamer vervolgens in vaste commissies per departement de wereld bespreekt. Dat helpt niet, als je denkt dat je een probleem vanuit Den Haag kunt oplossen. We pretenderen niet om in ons rapport de route voor de komende tien jaar uit te stippelen, maar we proberen wel om een spiegel voor te houden. Als je in een Regeerakkoord oplossingen voorschrijft – en die voor vier jaar dichttimmert – en je laat niet zien langs welke route je de bevolking in de benen wilt brengen, dan heb je de geest van de tijd niet goed geproefd’.

Ter vergelijk vertelt hij een anekdote uit 1994 toen hij fractievoorzitter van de PvdA in de Tweede Kamer werd. ‘Ik heb toen een ronde gemaakt langs grote bedrijven en bij een van die bedrijven zei de directeur: ‘We zijn aan het reorganiseren, want we verliezen de klant uit het oog’. Zoiets is in Den Haag ook aan de hand. Deze vierkante kilometer is in hoge mate met zichzelf bezig. En wat de Rob probeert te zeggen is: ga het – op een paar fronten tegelijk – anders doen.’

Vier aanbevelingen

Het Rob-rapport doet vier aanbevelingen om de Haagse mores te veranderen. Beknopt samengevat:

1. bevorder dat het Kabinet meer als eenheid functioneert;

2. zet in op ‘betere’ in plaats van ‘kleinere’ overheid;

3. organiseer tegenspraak en kennisdeling;

4. trek lering uit eerdere veranderingsprocessen.

‘Het Kabinet als eenheid, is in een coalitieland als Nederland een lastig advies. Want eigenlijk kennen we hier een permanente kabinetsformatie, als ware het een perpetuum mobile. En de minister-president is in feite niet veel meer dan de voorzitter van de ministerraad. Wij pleiten voor een sterkere minister-president en een kleiner Kabinet. Aan de ene kant moet de politiek eenduidiger een route wijzen, laten zien dat we een bepaalde kant op moeten. Daar heb je dat compacte Kabinet voor nodig en een minister-president met meer bevoegdheden. En aan de andere kant moet je in het bestuurswerk, veel meer de verbinding zoeken met de samenleving.’

‘Ministers besturen niet langer hun departement, daar heb je departementsministers voor, de oude staatssecretarissen. En de kabinetsministers hebben bredere verantwoordelijkheden, over departementen heen. Wat wij eigenlijk bepleiten is om de ministeriële verantwoordelijkheid zelf te herdefiniëren. Die beperken we nu, het is teveel een individuele verantwoordelijkheid geworden, terwijl het de collectieve verantwoordelijkheid van een effectief bestuursorgaan, de ministerraad dus zou moeten zijn. In de Grondwet staat: ‘aan een ministerie wordt leiding gegeven door een minister’. Er staat niet: ‘een ministeriële verantwoordelijkheid is een individueel ding’. Het is zo te interpreteren dat je kunt zeggen: ‘de ministerraad als één team’. Net als een College van B&W. De leden van de Europese Commissie zitten op één gang. Die lopen zo bij elkaar binnen. Bij ons zit iedere minister op zijn eigen departement.’

Een andere aanbeveling betreft hoe de combinatie te maken van sturen én verbinden. Een belangrijk punt daarbij is de procesarchitectuur, stelt Wallage. ‘De Rijksoverheid is een productgerichte organisatie (er gaan wetten, nota’s en brieven gaan naar de Kamer) en eigenlijk is de ombouw nodig naar procesgerichte organisatie. Die dus van tevoren de vraag stellen: met wie wil je wanneer waar een overeenstemming over bereiken? De polder is nog maar één manier van verbinden, bovenlangs, en eigenlijk zijn al die polderaars los geraakt van hun basis. Erken dat die verticale organisaties reuzen op lemen voeten zijn geworden. Dus: proces denken in plaats van product denken. In je organisatie moet je ook ‘top down’, met centralistische besluitvorming, vervangen door tegenspraak en kennis delen. Denk maar niet dat ze bij Apple of Google in een verticale besluitvormingsstructuur werken. Natuurlijk is er iemand de baas. Maar die lokt tegenspraken uit, want anders komt er helemaal geen nieuw product.’

De uitdaging waarvoor Den Haag staat, is het doorbreken van de huidige cultuur. Dat vraagt volgens Wallage om een ‘Baron von Münchhausen-achtige aanpak, waarbij je jezelf aan je haren uit het moeras trekt.’

Gebrek aan nieuwsgierigheid

‘Als mensen mij vragen ‘wat is nou in die politieke cultuur het grootste probleem?’ Dan is mijn antwoord meestal: een totaal gebrek aan nieuwsgierigheid. Politici beginnen hun zinnetjes vaak met ‘ik vind…’ De bittere ironie is: wat je vandaag vindt, houdt overmorgen meestal geen stand. Ja, wel op waardenniveau. Maar de instrumenten die je daarvoor inzet, zijn afhankelijk van wat er in de samenleving werkt. En wat werkt is fundamenteel aan het verschuiven. Die jongelui van Uber hebben iets bedacht wat in een aantal opzichten werkt. Dat is erg vervelend voor de taxibranche en ook vervelend voor departementen die gewend zijn alles te regelen, maar het werkt wel. Net zoals Airbnb werkt. Dat is van invloed op de huurprijs en de waarde van een woning. De werkelijkheid verandert. De overheid loopt achter de muziek aan, maar in Den Haag denkt men nog steeds de werkelijkheid aan een touwtje te hebben.’

‘De cultuurverandering die daarbij hoort is nieuwsgierig zijn. Willen weten hoe het zit. Goed kijken wat er gebeurt in de sociale media. Je merkt dat degene die met die mêlee van meningen in de sociale media kan omgaan, dat die politieke macht verwerft. Ik denk dat de bestuurlijke organisaties in Den Haag de gevangenen zijn van de publieke ruimte, van wat er in de (sociale) media gebeurt. Ministers worden zo in dat permanente debat gezogen dat hun departementen hen steeds meer moeten beschermen. Daarmee wordt de ruimte voor het interne debat kleiner. Terwijl eigenlijk de openheid groter moet worden, de dialoog moet toenemen. Dat hebben we geprobeerd te signaleren. Groot onderhoud is in deze dus principieel nadenken over de vraag: wat voor een soort van organisatie hebben wij nodig om de toekomst binnen te wandelen?’

‘Het politieke systeem werkt niet meer op politieke partijen, of op de onderhandelingen alleen. Dat werkt op wat er in de publieke ruimte gebeurt. En dat is zo’n fundamentele verschuiving, dat het bestel zich daarop moet aanpassen.’

Dit artikel is ook te lezen in GOV magazine nummer 9.