Gemeenten en vendor lock-in?

Als bedrijf wil je zonder al te veel moeite kunnen wisselen van softwareleverancier. In praktijk blijkt dat soms lastig te zijn. Bijvoorbeeld bij gemeenten, die te afhankelijk zouden zijn van een tweetal grote IT-leveranciers. Aan de hand van deze casus wordt bezien hoe afhankelijkheid ontstaat en wat je er zoal aan kunt doen.

Onlangs werd, na een onderzoek van NRC Handelsblad en Reporter Radio, gesteld dat Nederlandse gemeenten te afhankelijk zijn van een tweetal grote it-leveranciers. Een ‘duopolie’ en ‘vendor lock-in’ zouden tot een dysfunctionele marktsituatie leiden. Laten we eerst eens kijken of de termen ‘duopolie’ en ‘vendor lock-in’ terecht worden gebruikt om de situatie te beschrijven.

Volgens van Dale gaat het bij een monopolie om ‘de situatie dat iemand als enige iets kan of mag verkopen’. Gaat het om twee leveranciers, dan noemen we het een duopolie. Een blik in de Softwarecatalogus voor gemeenten leert dat, alleen daar al, 178 leveranciers een of meer producten aanbieden. Enkele kernapplicaties worden soms slechts door een handvol aanbieders aangeboden, maar feitelijk is er dus geen sprake van een duopolie.

Vendor lock-in dan? Wikipedia zegt hierover: ‘Vendor lock-in maakt een klant afhankelijk van een leverancier voor producten en diensten, omdat hij niet in staat is om van leverancier te veranderen zonder substantiële omschakelingskosten of ongemak. Om te kunnen spreken van vendor lock-in dient er bovendien sprake te zijn van een superieur of beter alternatief waar de klant naar zou willen overstappen. Zou er geen superieur of beter alternatief zijn dan is de gekozen oplossing optimaal en zal de klant de afhankelijkheid van de leverancier niet beschouwen als een lock-in.’ Twee dingen vallen op in deze omschrijving: er moet een beter alternatief beschikbaar zijn en het hangt mede af van de mate waarin de afnemende partij in staat is om over te stappen of er sprake is van een vendor lock-in. Uit het uitgevoerde onderzoek blijkt dat ‘de helft van de gemeenten hun eigen positie ziet als niet sterk genoeg om zelf te beslissen welke systemen ze zal aanschaffen en dus blijven ze maar bij oud en vertrouwd”. In hoeverre er bij gemeenten wel of geen sprake is van een vendor lock-in is daarmee lastig in zijn algemeenheid te zeggen.

Pad-afhankelijkheid

Kies je strategisch voor een bepaald product of leverancier, dan sla je daarmee altijd een bepaalde weg in. Windows of Linux? Oracle of SQL Server? On-premise of cloud? Centric of Pink Roccade? Heb je een belangrijke keuze eenmaal gemaakt, dan worden toekomstige keuzes vaak in lijn daarmee gemaakt. Soms omdat het duidelijke voordelen biedt, soms omdat gekozen oplossingen als standaard zijn benoemd en gebruik verplicht is gesteld.

Als bedrijf of sector strategische keuzes maken en afspreken welke paden je daarbij gaat volgen is verstandig. Maar er zit ook een keerzijde aan, die wordt aangeduid met de term ‘pad-afhankelijkheid’: hoe langer je een pad volgt, des te lastiger kan het worden om er nog van af te wijken. Bijvoorbeeld omdat er al veel in is geïnvesteerd en het pad verlaten (te) veel moeite of geld kost. Kun je daardoor geen gebruik meer maken van beschikbare betere alternatieven dan is het duidelijk dat we in de lock-in fuik zijn beland.

Voorkomen is beter

Een lock-in is soms niet of nauwelijks te voorkomen. We kennen allemaal software die ooit prima functioneerde maar sluipenderwijs veranderde in ‘legacy’ waar niemand meer blij mee was, maar waarvan afscheid nemen bijna niet mogelijk was. Maar gelukkig zijn er wel manieren om lock-in’s zoveel mogelijk te voorkomen.

Een bekende manier daarvoor is om te kiezen voor gebruik van, bij voorkeur open, standaarden. Binnen de Nederlandse overheid speelt het Forum Standaardisatie hierin een belangrijke rol. Gebruik van benoemde open standaarden wordt daar verplicht gesteld voor overheidsorganisaties. Uitwisselen van gegevens wordt er mee vereenvoudigd en partijen worden minder afhankelijk van leveranciers. Bij gemeenten wordt al tientallen jaren gebruik gemaakt van het Standaard Uitwissel Formaat (StUF) om gegevensuitwisseling tussen verschillende leveranciers te vergemakkelijken. Iets dat, zo blijkt ook uit het uitgevoerde onderzoek, in praktijk geen garantie voor succes is, maar wel algemeen als nuttig wordt beschouwd.

Een andere manier om afhankelijkheid tegen te gaan is om meer gebruik te gaan maken van open source software. Daarbij is het idee dat oplossingen dan ook onderhouden kunnen worden door anderen dan eerste leverancier en er meer ruimte komt voor innovatie. Via overheidsprogramma’s als OSOSS (Open Standaarden en Open Source Software) en NOiV (Nederland Open in Verbinding) heeft de overheid hier een aantal jaren in geïnvesteerd. Te constateren is dat het gebruik van open source software slechts in een enkele gemeente, bijvoorbeeld de gemeente Ede, serieuze vormen heeft aangenomen. In welke mate daarmee de afhankelijkheid van leveranciers afneemt is overigens niet zo duidelijk, omdat slechts een handjevol gemeenten beschikt over eigen software-ontwikkelcapaciteit en dus voor eventuele aanpassingen van broncode aangewezen blijft op externe partijen.

Break-out

Ook als er volgens de definitie geen feitelijk duopolie of lock-in lijkt te zijn, kan het natuurlijk wel als zodanig door klanten worden ervaren. In dat geval is er de keuze om je in de bestaande afhankelijkheid te schikken en er het beste van te maken of om maatregelen te nemen om de afhankelijkheid te verminderen (‘break-out’).

Om uit een ervaren lock-in te ontsnappen zijn investeringen in tijd en geld nodig. Zowel techniek-gerelateerd (dataconversie, koppelingen) als organisatorisch (opleiding, gewenning). Om hoeveel het daarbij gaat hangt af van externe factoren (is er een alternatief en hoe lastig is het om over te stappen) en van interne factoren (hoeveel deskundigheid is er in huis?). In de praktijk vaak reden genoeg om nog eens goed te beoordelen of het gras bij de buren wel zo groen is als het lijkt.

Wil je echt van je leverancier af, maar is er geen beter alternatief beschikbaar, dan kun je besluiten om (mee) te werken aan een nieuwe, betere, oplossing. Binnen de gemeentewereld zijn daar een aantal, meer en minder geslaagde, voorbeelden van. Zo hebben 34 gemeenten jaren geleden via de coöperatieve vereniging Dimpact hun krachten gebundeld en proberen ze daarmee onder andere de afhankelijkheid van leveranciers te verminderen. De gemeenten Eindhoven, Woerden en Boxtel maakten onlangs bekend dat zij in coöperatie-vorm, samen met een ict-bedrijf, zelf software gaan ontwikkelen om niet langer afhankelijk te zijn van commerciële leveranciers. Ten slotte worden er steeds meer landelijke voorzieningen beschikbaar gesteld voor gebruik door overheidsorganisaties. waarmee wordt voorkomen dat iedere organisatie zelf daarvoor de markt op moet (bijvoorbeeld DigiD, eHerkenning, MijnOverheid).

Balanceren

Leverancier-afhankelijkheid zal er altijd zijn. Zelfs wanneer je als organisatie je eigen bedrijfs-software ontwikkelt, heb je te maken met software die door derden wordt ontwikkeld zoals systeemsoftware, middleware en ontwikkeltools. 

Een goede middenweg vinden tussen effectief gebruik maken van wat de markt biedt en toch voldoende kunnen (bij)sturen blijkt niet eenvoudig te zijn (iets dat overigens niet alleen voor it geldt). Oplossingen in de sfeer van ‘ze moeten gewoon’ zijn binnen de context waarbinnen organisaties werken meestal te kort door de bocht. Zo kan de politiek-bestuurlijke context waarbinnen gemeenten werken er toe leiden dat een aanpak die bij een commercieel bedrijf goed werkt niet zomaar is te kopiëren.

Zoals hoogleraar informatica Hans Mulder naar aanleiding van de onderzoeksuitkomsten in een interview met Reporter Radio opmerkte lijkt het er op dat zowel gemeenten als leveranciers gevangen zijn in de bestaande verhoudingen. Daaruit ontsnappen blijkt, gelet op alle pogingen die al zijn gedaan, nu nog te lastig te zijn. Maar zeg nooit nooit. Zowel maatschappelijk als technologisch volgen veranderingen elkaar in steeds hoger tempo op en zullen er voor beide partijen de komende jaren nieuwe kansen komen. Of die gaan leiden tot fundamentele veranderingen zal de tijd leren.