Speer is niet dood (1)

In bijna alle landelijke media viel onlangs te lezen dat het ‘ict-project Speer’, volgens velen het grootste ict-project van de overheid ooit, ter ziele gegaan zou zijn. De voormalig programmamanager, commandeur (BD) Jan Vos, legt uit dat niets minder waar is. Het erfgoed van het programma Speer is nog springlevend. Bovendien geeft hij aan dat het programma Speer geen ict-project is, maar een grootschalig veranderprogramma dat een drastische omvorming van het ministerie van Defensie mogelijk heeft gemaakt. Enigszins geagiteerd door alle negatieve berichtgeving, zet hij wat feiten op een rij.

Enkele weken geleden werd Nederland overspoeld met berichten die het ‘overlijden van Speer’ aankondigden. De minister zou de stekker willen trekken uit het zoveelste mislukte ict-project bij de overheid. Wie goed zoekt ontdekt echter dat alle berichten over het stoppen met Speer verwijzen naar één bron (het NRC). Deze krant heeft haar mening gebaseerd op een aantal anonieme bronnen. Vermoed wordt dat men het oor vooral te luisteren gelegd heeft bij de ict-organisatie. Het Speer-programma beoogde de financiële en logistieke processen van het ministerie van Defensie met behulp van een erp-systeem (enterprise resource planning-systeem van SAP) te standaardiseren, te integreren en te moderniseren. De middelen die het programma Speer heeft geabsorbeerd, heeft vooral de bewegingsvrijheid van deze organisatie behoorlijk ingeperkt en keuzes afgedwongen die weerstand opwekten.

Een hoax in de media

Dat doet pijn, maar de belangen van het primaire proces wegen zwaarder dan die van de ict-wereld. Vermoed wordt ook dat de operationele commandanten niet naar hun mening is gevraagd. Die zitten, nu de uitrol van Speer bijna voltooid is, immers niet te wachten op weer een nieuw ict-avontuur (de vervanging van het Speer-systeem door weer een ander systeem). Feit is dat het NRC Handelsblad haar bevindingen niet aan de minister heeft voorgelegd. Die ontkent dat ‘de stekker eruit’ gaat. Feit is ook dat het ministerie het door Speer opgeleverde systeem (‘ERP M&F’) in haar it-visie benoemt als ‘de stabiele basisadministratie voor de transactieverwerking in alle financiële en materieelslogistieke processen’. Het ministerie heeft onlangs een nieuw contract met erp-leverancier SAP voor onderhoud van het Speer-systeem afgesloten.

Er is dus helemaal niets dat op het ‘overlijden van Speer’ wijst, integendeel. Maar wie nu op internet zoekt op de naam ‘Speer’ krijgt eerst veel verwijzingen naar het ‘overlijden van Speer’. Het is een hoax in de media. En dat zegt wel wat over de journalistiek in Nederland: er is één krant die begint met onjuiste berichtgeving, de rest van de media neemt de berichtgeving zondermeer over terwijl geen enkel medium heeft geverifieerd of de berichtgeving überhaupt juist is. En dat doet nogal wat met de honderden defensiemedewerkers die jarenlang ziel en zaligheid hebben gegooid in het succesvol maken van het programma Speer.

Programma Speer al veel eerder beëindigd

In tegenstelling tot wat het NRC beweert, is het programma Speer al veel eerder beëindigd. Niet in 2015 maar in juli 2013. Er was toen voldoende resultaat geboekt en ervaring opgedaan om het roer aan de staande organisatie te kunnen geven. Een programma dat volledig naast de staande organisatie staat, kun je immers niet tot in de eeuwigheid handhaven. Na 8 jaar lang geworsteld te hebben met de geleidelijke transitie naar een geïntegreerde bedrijfsvoering en informatievoorziening waren de lijnorganisaties in staat het over te nemen. Op dat moment was de Speer-klus nog niet af. Inmiddels is de migratie nagenoeg voltooid, het F-16 wapensysteem is de laatste mijlpaal.

Ter gelegenheid van de beëindigen van het programma heeft de minister overigens een fraai boekje uitgebracht, de eindrapportage Speer. Daarin toont het ministerie nogal wat zelfkritiek. Het is beslist niet allemaal hosanna geweest in de Speer-historie. Ergo, er staan nogal wat geleerde lessen in waarmee Defensie maar ook anderen hun voordeel kunnen doen. Er blijkt vooral uit dat de ‘ict-ellende’ maar een heel klein deel vormt van de implementatieproblemen. De verandering die met Speer beoogd werd, bleek vooral een uitdaging voor de ‘business endeavor’ (daarover dadelijk meer). Maar het zou jammer zijn als al die leerervaringen op de schroothoop belanden door de negatieve publiciteit over Speer.

Budgetoverschrijdingen sterk overdreven.

Speer begon ooit met een extern investeringsbudget van 185 miljoen euro. Dat bedrag was bedoeld om licenties te kopen en om de inzet van externen bij de bouw en migratie van het nieuwe systeem te kunnen financieren. Dat budget is tot stand gekomen volgens de regels die destijds, in het begin van deze eeuw, golden. De kosten van de exploitatievoorbereiding, de kosten van de exploitatie zelf én de kosten van de inzet van eigen personeel hebben nooit in de initiële Speer-begroting gezeten. Sinds 2007 zijn de spelregels echter veranderd: vandaag de dag worden departementen wel geacht deze kosten in hun projectbegroting op te nemen. Natuurlijk lijkt Speer dan meer gekost te hebben, maar het is wel een typisch geval van appels met peren vergelijken.

Als we appels met appels vergelijken ontstaat er een ander beeld. Het initiële programmabudget, dat nooit voor inflatie of sterk stijgende inhuurtarieven werd gecorrigeerd, steeg van 185 miljoen naar 276 miljoen euro. Geen reden dus om hosanna te roepen, maar zeker geen reden om Defensie op te knopen aan een baseline van 185 miljoen die nooit een echte baseline was.

Ook de Algemene Rekenkamer laat hier steken vallen. Als geen ander dient zij in staat te zijn om objectief cijfers te vergelijken maar de rekenkamer verliest zich in prognoses over de verwachte eindrealisatie van Speer (circa negenhonderd miljoen euro). Een prognose waarin het ministerie zich niet herkent en waarvan de juistheid niet door anderen is gevalideerd (noch de aannames, nog de voorspelling zelf zijn ooit geverifieerd). De Algemene Rekenkamer begeeft zich hiermee op glad ijs. Het is niet haar taak om dit type prognoses op te maken (zij gaat over de verantwoording van reeds gedane uitgaven). Bovendien heeft zij geen enkel trackrecord op het doen van goede voorspellingen opgebouwd, het kijken in een ‘glazen bol’ behoort domweg niet tot haar core business.

Grootscheeps gereorganiseerd

En ook achter die overschrijding zit natuurlijk een verhaal. Gedurende de looptijd van het programma werd Defensie twee keer grootscheeps gereorganiseerd. Tweemaal werd het personeelsbestand met zo’n 20 procent gereduceerd (kent u een overheidsorganisatie die zulke zware bezuinigingen – circa  twintigduizend fte’s – voor haar kiezen kreeg?). Zoveel instabiliteit doet wel iets met veranderprogramma’s als Speer: de proceseigenaren die de veranderingen moesten legitimeren verdwenen, materiedeskundigen die het programma van zinvolle input moesten voorzien kwamen niet beschikbaar, eenheden die zich moesten voorbereiden op de invoering van Speer werden gefuseerd of weggesaneerd. Een overschrijding van zo’n 50 procent is, bij zoveel tegenvallers, helemaal niet zo raar. Helemaal niet als de vraag gesteld wordt of deze oorspronkelijke 185 miljoen euro toereikend was om de klus te klaren. De officiële eindrapportage Speer meldt daarover:

‘… Om het programma te kunnen financieren was initieel een bedrag van 185 miljoen euro geraamd. Vanwege de nog ruwe contouren van het programma bleek een gedetailleerde commerciële toetsing op deze raming niet mogelijk. Bij de feitelijke aanbesteding bleek dat dit bedrag mogelijk niet toereikend zou zijn om de gehele ERP M&F implementatie te financieren. Gelet op de grote financiële nood waarin Defensie destijds verkeerde, was verhoging van het investeringsbedrag geen optie…’.

Aan deze constatering valt niet veel meer toe te voegen. Een en ander. laat echter onverlet dat het hier voor de belastingbetaler wel om duizelingwekkende bedragen gaat. Volgens hedendaagse normen zou een programma als Speer zo’n kleine vijfhonderd miljoen euro kosten. Maar het is goed om ook dat bedrag in perspectief te plaatsen. Jaarlijks geeft Defensie geeft zo’n vierhonderd miljoen euro aan informatie- en communicatietechnologie uit. Gedurende de looptijd van Speer (zo’n twaalf jaar, inclusief voorbereidingen), bedroegen de reguliere ict-uitgaven van Defensie dus zo’n kleine vijf miljard euro. In die context bezien is een programma dat zo’n vijfhonderd miljoen zou kosten, helemaal niet buiten alle proporties.

Alle Speer-functionaliteiten worden gebruikt

Niet alleen de financiën, maar ook de leverprestaties van Speer houden de gemoederen bezig. In tegenstelling tot wat in de media wordt beweerd, zijn er helemaal geen Speer-modules niet in gebruik. Er is niet voor de plank gebouwd. Alles wat geleverd is, wordt ook gebruikt. En dat is nogal wat. Niet alleen de financiële modules (al sinds 2008 defensiebreed in gebruik), maar ook de materieel-logistieke modules (bevoorrading, inkoop, transport, onderhoud & configuratiemanagement).

Wat dat betekent, is voor de gemiddelde belastingbetaler nauwelijks voor te stellen. Die denkt bij Defensie aan soldaten, matrozen en piloten. Zij maken inderdaad ook gebruik van het Speer-systeem. Maar de grootste gebruikersgroep zit in de materieellogistiek, een werkveld waarin bij Defensie een kleine 10.000 medewerkers werkzaam zijn. In het Speer-systeem zijn meer dan 10.000 leveranciers en meer dan 500.000 bevoorradingsartikelen opgenomen. De configuratiebeschrijvingen van alle wapensystemen zitten in het systeem, het gaat hierbij letterlijk om miljoenen configuratie-items. Een marinewerf met bijna 2000 medewerkers draait volledig op het systeem. De hele begrotingsafhandeling (van begrotingsopstelling tot -verantwoording) draait op het systeem. Niet niks dus.

Commandeur (BD) Jan Vos was van 2008 tot 2013 programmamanager Speer.