De PGB-affaire en de ‘onafhankelijke’ ICT-audit

Op 29 april debatteerde de Kamer voor de vijfde keer over het doorziekende PGB-dossier, waarbij de Sociale Verzekeringsbank er maar niet in slaagt om zorgverleners te betalen. Woensdagavond 20 mei is debat nummer zes. Ondertussen weten we dankzij een contra-expertise van M&I/Partners meer over de problemen bij SVB. Maar dan moet je wel goed lezen.

Wat gebeurt er als een ict-project totaal verkeerd loopt en kiezers daar last van hebben? Een debat, ‘het wordt beter’-beloften, weer een debat, et cetera. Dat stopt als het probleem uit de kranten verdwijnt of wanneer een bewindspersoon opstapt. Dat laatste gebeurde bij het Toeslagendossier met staatssecretaris Weekers.

De burger die zo’n dossier volgt wordt niet blij. Wat er achter de muren van organisaties als de Belastingdienst of de SVB gebeurt weet niemand. Alles dat er toe doet is geheim. Wordt het spannend, zoals bij de PGB, dan krijgen de Kamerleden vlak voor een debat stapels informatie en non-informatie over zich uitgestort, vaak stukken die al maanden klaarliggen. Onze volksvertegenwoordiging accepteert dat.

Zo ging het bij het laatste PGB debat op 29 april. Dat Kamerleden dan toch zaken hebben gelezen is een prestatie. Sterker, men verliest langzamerhand de angst voor ict. Kamerlid Leijten (SP) had ergens opgediept dat het beroerd is gesteld met de ‘referentiële integriteit’ van de gegevens. Bij meer voorbereidingstijd had ze dat wellicht kunnen vertalen in ‘grote data puinhoop’. Het PGB-systeem bestaat namelijk uit een hele serie databases, zodat er op allerlei niveaus van alles mis kan zijn. Kamerlid Keijzer (CDA) had gevraagd om vrijgave van de broncode van het PGB-systeem; bij mijn weten een unicum. Dat het ministerie van VWS hierdoor verrast was blijkt wel uit het standaard antwoord: ‘dat doen we niet, want er kunnen rechten liggen bij ict leveranciers’. Laat nou het PGB-systeem van de SVB volledig onder regie van de overheid zelf zijn ontwikkeld.

Contra-expertise als Houdini-truc

Zo ploetert, rommelt, framet en jokt men voort naar het volgende debat, op20 mei. Maar tussen al die halfverteerde stukken van de vorige keer zit een juweeltje: een ict audit op het PGB-systeem, een contra-expertise uitgevoerd door adviesbureau M&I/Partners. Lees dit rapport als je wilt weten hoe consultancy voor de overheid in zijn werk gaat. Hier kun je het downloaden. Aarzel niet want het is slechts een pagina of tien inclusief plaatjes en ruime marges.

Het uitvoeren van een ict audit in de spotlights is een extreem moeilijke klus. Het adviesbureau is in naam ‘onafhankelijk’ maar wordt betaald door het ministerie. Harde conclusies kunnen een bewindsman zijn baan kosten en zijn dus ongewenst. Een adviesrapport waar de opdrachtgever niet blij van wordt, betekent minder vervolgopdrachten bij de Rijksoverheid (niet alleen VWS). Tegelijk loopt het adviesbureau ook risico’s wanneer ze een his masters voice rapportage afscheiden. Voor de geloofwaardigheid (en de vervolgopdrachten) moeten en mogen er serieuze problemen worden gevonden, mits deze van technische aard zijn. Dus geen zaken als ‘incompetentie’, ‘mismanagement’ of ‘bestuurlijk falen’ graag en al helemaal geen adviezen in de sfeer van ‘stop hiermee’ of ‘begin overnieuw’.

Met de vraagstelling van VWS (bladzijde drie) is niets mis: ‘Hoe moet het verder met de ict om tot een toekomstvaste oplossing te komen: doorontwikkelen of stoppen?’ ‘Doorontwikkelen’ riekt natuurlijk naar een bodemloze ict-put, dus wordt het ‘vernieuwing en versteviging’. Deze ‘weasel words’ zijn vervolgens de tag voor een jarenlange papierstroom naar de Kamer.

De SVB heeft het M&I/Partners niet gemakkelijk gemaakt om met een positief oordeel te komen want op bladzijde vier lezen we:

‘We hebben geen documenten of visualisaties aangetroffen die de actuele situatie adequaat weergeven. Er is alleen fragmentarische projectdocumentatie beschikbaar, […]. Tijdens de eind-review werd opgemerkt dat er koppelingen […] ontbreken in bovenstaande plaat, blijkbaar is onze interpretatie nog onvolledig. Het oordeel van M&I/Partners is […] dat kennis erover verspreid is binnen de SVB-organisatie en in de hoofden zit van medewerkers.’

Hoe duidelijk wil je het hebben? De PGB-declaraties worden afgehandeld door een ict-systeem zonder enige vorm van systeemdocumentatie. Slecht gedocumenteerde systemen zijn er plenty maar een systeem zonder enigerlei vorm van bruikbare documentatie is een zeldzaamheid. En M&I legt meteen uit dat het een structureel probleem is, want ook van (recente) projectdocumentatie is nauwelijks iets te vinden. Ze doen bij de SVB gewoon niet aan documenteren.

Dat M&I dit opschrijft is logisch, want veel van wat men adviseert is gebaseerd op meningen van belanghebbende SVB-mensen. Met zo’n alinea leg je als adviseur meteen ook een disclaimer onder je rapport: het drijfzand waarop je rapport noodgedwongen is gebaseerd staat zwart op wit. Als niemand erover valt zijn er alleen maar winnaars: de staatssecretaris gered, de SVB extra budget en M&I een volgend project. Had M&I de opdracht teruggegeven dan waren er alleen maar verliezers geweest, M&I zelf voorop. Het contra-expertise rapport begint met een knappe ontsnappingstruc van het adviesbureau.

Snijden, snijden, snijden in requirements

Als de uitkomst ‘doormodderen’ moet zijn en er is alleen kennis in de hoofden van een aantal ict medewerkers, dan kan een goede adviseur maar één ding doen: afremmen.  Dat doet M&I – en hoe! Voor een deel ligt hier de waarde van het adviesrapport, want in dit soort gevallen kan er budgettair opeens van alles en komt iedereen aanrennen met zijn eigen favoriete ‘verlossersoftware’. Bij de SVB blijkt men de hoop gevestigd te hebben op service bus technologie en het ‘verservicen’ van software die stamt uit de jaren negentig. M&I rekent daarmee gedecideerd af (bladzijde zes).

To zover goed, maar dan gaat M&I verder (bladzijde vier):

‘Het toekomstbeeld van het PGB-landschap is gebaseerd op een lijst met business requirements uit maart 2014. Hier zitten vergaande eisen tussen zoals ‘real time verwerking’, ‘straight through processing’, ‘24/7 dienstverlening’ en ‘variëteit in de dienstverlening’. Vergaand in de zin dat het zeer ver af staat van de bestaande werking van de systemen. […] Het realiseren van deze eisen blijkt miljoenen  te kosten, maar er is nooit aan de stakeholders gevraagd of ze er zoveel geld voor over hebben.’

Ook hier is het weer goed lezen. Wat er welbeschouwd niet staat is dat de business requirements ondeugdelijk zijn maar dat er ten eerste geen rekening is gehouden met de beperkingen van het stokoude systeem en daarnaast je alleen moet ingrijpen in oude software als je er héél veel geld in wilt steken. Over de redelijkheid van de requirements zegt M&I welbeschouwd niets. En terecht, want die requirements zijn in de moderne wereld heel gebruikelijk.

De ongestelde hamvraag

We kunnen natuurlijk het complete M&I-rapport zo doorvlooien, maar wie de truc doorheeft kan het zelf ook. De echte uitdaging zit vaak in de vraag welke informatie er niet in het rapport zit. Daarvoor moet je verstand van zaken hebben. En ook hier treffen we een situatie die zo in de lesboeken kan. Zo lezen we op bladzijde vijf:

‘[…] benadrukken we dat de contra-expertise zich heeft beperkt tot de techniek. Functionele vraagstukken […] vallen buiten de scope van ons onderzoek. […] Wij constateren dat het huidige landschap in technische zin redelijk naar behoren draait. […] De functionele […] problematiek lijkt veel groter te zijn dan de technische problematiek die wij in ons onderzoek constateren. De huidige problematiek met de PGB mag niet gekwalificeerd worden als een technisch ict-probleem.’

Wat een listig stukje tekst! M&I stelt vast dat de problemen bij de SVB niet primair liggen bij de zaken die zij hebben onderzocht. ‘Oké, het is technisch niet perfect maar er spelen wel ergere zaken op functioneel gebied en met de zorgkantoren en de gemeenten’. Zo wordt de aandacht verlegd naar zaken waar het rapport niets over zegt en springt het niet onderhoudbare SVB-systeem er zelfs positief uit!

Met de opdrachtomschrijving is, zoals gezegd, niets mis en die sluit uitspraken over functionele zaken helemaal niet uit. M&I doet dat zelf en natuurlijk met een reden. Die reden is dat het stokoude betaalsysteem Nestor (nu verbouwd tot Treks) nog steeds een plat registratief systeem is, dat één kleinschalig, eendimensionaal betaalproces ondersteunt. De grote, meer complexe uitdaging waar de SVB voor staat vergt veel meer: workflow, reactieverwerking, indexeren van documenten, koppelingen met call management systemen, enzovoorts. Als dergelijke functionele zaken ontbreken en de processen niet 100 procent glad verlopen, dan gaat intern bij de SVB alles met e-mails, excelletjes, multi-inlog look ups en al dat andere dat het leven van ambtenaren en burgers tot een hel kan maken. Misschien is de SVB achter de schermen keihard aan het werk om deze ontbrekende functionaliteit te realiseren, maar het M&I-rapport suggereert het tegendeel. En als dat zo is dan is het een schandaal.

Conclusie

Woensdagavond de twintigste gaat de PGB saga weer verder. Misschien pakt iemand deze analyse op. Ik hoop dan dat niet de morele kaart wordt getrokken. Wat ik hiervoor beschrijf is rationeel en onvermijdelijk gedrag. De VWS-ambtenaren en -spindokters willen hun bewindspersoon redden. M&I/Partners kon de opdracht niet terug geven toen ze eenmaal bij de SVB binnen zaten en probeert de vervolgschade te minimaliseren. Waar het om gaat is dat de democratische controle op de besteding van ons belastinggeld een wassen neus is (ook post-Elias) en dat adviesbedrijven daarbij een cruciale rol spelen.

Er zijn ernstiger voorbeelden dan bij de PGBs. BZK heeft in 2013 door Gartner een duurbetaald rapport laten schrijven waarmee minister Plasterk een mislukt ict-project voor tientallen miljoenen kan laten doorlopen tot na zijn vertrek in 2017. En dan is er bij Defensie ook nog de beruchte Speer-casus waarvan de schade voorbij de miljard euro loopt en adviesbedrijf PBLQ/HEC permanent rondloopt als adviseur. Kortom, met M&I als zodanig is niet zoveel mis.

Is er een oplossing voor deze PGB-casus? Als die er is dan moeten we eerst ophouden om rapporten die betaald zijn door ministeries als ‘onafhankelijk’ te betitelen. Bespreek het rapport goed in het komend debat of laat het klusje over doen door een outsider die niet betaald wordt door VWS. Vraag de conceptversies op die M&I eerder heeft doorgesproken met VWS en de SVB. Onderzoek of de data echt zo rot zijn als Kamerlid Leijten denkt. Organiseer een hoorzitting met gemeenten, zorgkantoren en PGB-houders (niet met belangenvereniging PerSaldo, want die ook wordt gefinancierd door VWS). Dat soort dingen.

Maar eerst en vooral: geef de broncode van het PGB-systeem vrij, zodat er deskundige, betrokken burgers zelf kunnen oordelen en hun oordeel delen met vakgenoten en volksvertegenwoordigers. De broncode is de enige betrouwbare informatie die er is en M&I heeft er niet naar gekeken. Kamerlid Keijzer heeft er om gevraagd en het afwijzende antwoord was gebaseerd op een leugen. Als zelfs in een etatistisch land als Frankrijk de broncode van de programmatuur van de belastingdienst wordt vrijgegeven omdat het geldt als ‘openbaar overheidsdocument’, waarom dan niet bij ons?

Je zou haast gaan denken dat er iemand iets te verbergen heeft.