Publieke ICT: matchfixing, géén bouwfraude

Donderdag 22 januari vergadert de Tweede Kamer over de Zembla-uitzending van 2 oktober jongstleden. Het overleg vindt plaats in een dichte mist van ontbrekende kennis en onbegrip en met een vervolguitzending van Zembla op 28 januari aanstaande in het verschiet. Daarom hier een poging om enige helderheid te creëren.

‘Wie is de mol?’, zo heette de uitzending van Zembla over wantoestanden in de publieke ict. De uitzending was gebaseerd op een USB stick met zo’n 100.000 e-mails van Ordina. Zembla liet zien hoe ict-bedrijven door strategisch detacheren een kennisvoorsprong verwerven en hoe de overheid wordt getild door samenzwerende ict-bedrijven. Daarbij valt het woord ‘bouwfraude’.

De Zembla-uitzending was twee weken voor de presentatie van het onderzoeksrapport ‘Grip op ICT’ dat geen woord vuil maakt aan redelijkerwijs bekende wantoestanden. Commissievoorzitter Elias koos voor de aanval als beste verdediging en belast daarmee onvermijdelijk dat komende overleg: hoe jammer.

Verbaal nog agressiever was voorzitter Hogendoorn van Nederland ICT: ‘Zembla belastert Ordina‘. De branchevereniging vindt dat Zembla grasduint in een groot mailarchief op zoek naar ongelukkig geformuleerde strofen. Waar Elias vindt dat de ict-branchecultuur niet deugt, beweert Hogendoorn dat Zembla riooljournalistiek bedrijft.

Tegen deze achtergrond vergadert de Kamer onder het kopje ‘onregelmatigheden ict-aanbestedingen‘. De vervolguitzending van Zembla wordt niet afgewacht.

Ontkenningsmodus

Dat Ordina Zembla niet aanklaagt voor laster is begrijpelijk, want dan zou duidelijk worden hoe rond salesbaas Michiel van L. een ranzige cultuur van ‘kijk ons lekker fout zijn‘ was ontstaan. Dat salesteam is niet de hele ict-markt, niet heel Ordina en zelfs niet heel Ordina Public, maar deze mand zat vol met rotte appels. En zoals ik hier al heb beschreven wist iedereen die Van L kende dat deze man hartstikke fout was. Niets maakt duidelijker hoe dubieus de ict-mores zijn dan dat Van L. na Ordina bij twee gerenommeerde bedrijven – Deloitte en Oracle – binnen kon komen.

Niet iedereen gaat mee in de ontkenningsmodus van Elias en Hogendoorn. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) vraagt misstanden in de ict-sector te melden. Zembla had de uitzending opgehangen aan lekkende gedetacheerden (mollen) en ‘gefixte’ aanbestedingen (gemeente Rotterdam, IND). Nou heb ikzelf ongeveer in dezelfde periode (2003/2004) van dichtbij een grote, op mollen gebaseerde aanbesteding meegemaakt: de polisadministratie van UWV was via voorinformatie gegund aan Capgemini. Deze casus had ik aan de Commissie Elias gemeld (hier, blz. 3 en verder) en was terzijde gelegd. De ACM zat er anders in en ik werd uitgenodigd voor een gesprek.

Mandaat

Sprekend over de casus werd duidelijk dat deze buiten het mandaat van de ACM viel. De ACM houdt toezicht op een eerlijk speelveld in de concurrentie en kan ingrijpen wanneer organisaties of consumenten worden gemangeld door hun leveranciers. Gevallen waar organisaties met hun leveranciers gemene zaak maken vallen niet onder de ACM maar onder het Openbaar Ministerie.

Wat men zich bij de ACM niet realiseerde is dat de door Zembla onthulde wantoestanden niet wezenlijk anders zijn dan die van destijds bij UWV. Bij de Gemeente Rotterdam leek er sprake van samenwerkende ict-leveranciers, maar schijn bedriegt. Rotterdam had een ‘containeraanbesteding’ in elkaar gedraaid en opgedeeld in kavels, die zij vervolgens zelf verdeelt over een aantal grote ict-bedrijven, Ordina voorop. Fout? Enorm, maar er is geen sprake van dat grote ict-bedrijven de gemeente tillen. Het is erger: de opdrachtgever organiseert een, ongetwijfeld kostbare, containeraanbesteding en verdeelt deze over de gewenste partijen. De ict-bedrijven weten hoe de hazen lopen en werken volledig mee. Nee, in Rotterdam heeft de ACM niks te zoeken.

Fixen

En de IND dan? Ordina zou samen met Quint Wellington Redwood een aanbesteding hebben gefixt. Maar is dat zo? Er is niets in de e-mails die Zembla heeft getoond dat suggereert dat Ordina en Quint samen de IND tillen. Veel waarschijnlijker is dat Quint handelt op verzoek van de IND top en dat natuurlijk niet aan Ordina meldde. Arme ACM die op verzoek van het ministerie van V&J dit spoor moet volgen.

De ACM (en wellicht ook het OM) staan dus op het verkeerde been: ict-wantoestanden zijn géén bouwfraude. Het is niet de markt die de opdrachtgever oplicht. Het is de opdrachtgever die met ict-voorkeursleveranciers de concurrentie (en de klant-belastingbetaler) tilt. Anders gezegd: wantoestanden rond publieke ict zijn geen horizontale maar verticale vormen van matchfixing. Er zijn geen pepernoten en als er mensen worden omgekocht dan zijn dat hogere ambtenaren of zelfs de top, niet nobodies zoals bij de bouwfraude. Niet de ACM maar het OM moet aan de bak.

Strafrecht

Dus bekijken we de drie Zembla-cases vanuit strafrechtelijk perspectief. Allereerst hebben we dan de defensie-mol die informatie lekt over gammele defensiesoftware. Natuurlijk mag dat niet, maar iedereen in het ict-veld weet dat het gewoon zo werkt. Externe, langdurig gedetacheerde ict’ers zijn embedded in de organisatie waarvoor ze werken en hebben per definitie een kennisvoorsprong. In extreme gevallen, zoals bij UWV in 2003/4, nemen opdrachtgever en voorkeursleverancier niet eens de moeite om de schijn op te houden. In onze brief aan de commissie Elias meldden wij maar liefst drie mollen: Capgemini-man 1 fungeerde als procesbewaker van de RvB, Capgemini-man 2 was secretaris van het aanbestedingsteam en de projectleider bleek naderhand Capgemini-man 3 te zijn. Twee van de drie mollen bij UWV opereerden gewoon bovengronds, zo erg kan het zijn (en as we speak lijkt bij de recente casus SVB/Capgemini iets dergelijks gebeurd, maar dat terzijde.).

Kortom, als het OM optreedt tegen mollen dan opent ze een doos van Pandora. In elk geval ben ik gaarne bereid om op te treden als getuige à decharge voor Ordina.

Warm vlees

Dan Rotterdam. Natuurlijk is inkoper N strafbaar. Maar is er eer te behalen aan vervolging? Ik denk van niet. Heeft N zich verrijkt? Nauwelijks. Hij vraagt zijn Ordina’s Van L in algemene termen om een wederdienst in de toekomst. Heeft hij de Rotterdammers benadeeld? Natuurlijk, maar niet in zijn eentje en dan, concretiseer dat maar eens. Ik meen te weten dat de tarieven waartegen Ordina en de anderen hun ‘warme vlees’ aanboden messcherp waren.

Ik moet nog zien wat voor straf een rechter oplegt bovenop een oneervol ontslag. Daar doe je het als ambitieuze Officier van Justitie niet voor. Het profiel van Van L. kennende geef ik die OvJ wel kans op het vinden van luxe etentjes en bordeelbezoeken. Die middelen had Van L. ook nodig want het Nederlandse Ordina mist een belangrijk wapen voor het winnen van ambtelijke hearts and minds: bezoekjes aan verre oorden om referentieprojecten te bekijken.

Laksheid

Ik ken de Rotterdamse ict-inkoopcultuur niet, maar de Zembla-wantoestanden zijn ook te verklaren uit luiheid, incompetentie en vervreemding. Rotterdam gooit een container ict-diensten over de muur. Waar moet je behalve op de prijs op selecteren? Liggen er bestekken van te bouwen software? Vallen er resultaatverplichtingen af te spreken? Nee en nee. Nogal wat ict-aanbestedingen zijn opgezet als zinloze, concurrentiebeperkende choreografie. Met de vraag waarom overheden doen aan specificatievrije aanbestedingen en inhoudsloze mantels hebben noch de ACM noch het OM iets te maken. En nee, een BIT à la Elias gaat ook geen verschil maken bij dit soort aanbestedingen bij gebrek aan een tastbaar en toetsbaar ict-project. Hoeveel van dat soort aanbestedingen zouden er eigenlijk zijn?

Catch 22

Resteert de IND. Gaat het OM deze casus onderzoeken? Voorlopig ligt de bal bij de ACM, dus niet. Maar zonder aanwijzingen voor ambtelijke omkoping gaat dat sowieso niet gebeuren en die aanwijzingen ontbreken dus. Onderzoek zal vermoedelijk alleen aantonen dat de IND bij aanbestedingen heel zwaar inzet op ‘regie’. Bevoordeling van een partij is strijdig met de aanbestedingswetgeving en dus een ambtelijk delict, maar wijst niet per se op persoonlijke verrijking en hoeft zelfs niet onzakelijk te zijn. Ondertussen wordt duidelijk waarom overheidsorganisaties graag aanbestedingsspecialisten inhuren: als trusted buffer. Zonder een klokkenluider bij Quint is onderzoek door ACM of OM, laat staan vervolging, kansloos. Een echte Catch 22.

Oligopolie

De voorgaande analyse laat zien dat er in de ict van alles mis is, maar dat de kans dat daaraan iets gaat worden gedaan vrijwel nihil is. De Kamer gaat haar onderzoekscommissie niet afvallen en zichzelf blameren. Het ACM onderzoek levert niets op. Het OM komt vermoedelijk niet in actie en blijft anders ver weg van de grote ambtelijke vissen.

Het onderliggende probleem is dat de Kamer noch de toezichthouders begrijpen hoe de markt van publieke ict-(applicatie)dienstverlening is geordend. Die markt is een oligopolie met een extreem heterogeen en ontastbaar product en – wellicht het belangrijkst – een van nature ongelijk speelveld. Zonder omslag in denken is er geen licht aan het einde van de tunnel.

Gapend gat

Voor alle duidelijkheid, het beeld van verticale in plaats van horizontale samenspanning doet niets af aan het alarmerende beeld dat Zembla schildert. Ik beweer evenmin dat er horizontale samenspanning nooit voorkomt. Wat ik beweer is dat het speelveld nu wordt bemenst door spelers die ofwel clueless zijn (De Kamer) ofwel op het verkeerde been staan (de ACM, het OM). Wie wil begrijpen hoe de hazen lopen moet zijn hoofd eerst 90 graden draaien. Ik vermoed dat er Kamerleden zijn die inzien dat de aanbestedingspraktijk op de schop moet en dat er een gapend gat zit tussen het toezicht van de ACM en dat van het OM. Misschien maakt dat laatste gegeven enkele van de vele toezichtfetisjisten in de Kamer wakker. En sowieso  gaat Zembla binnenkort weer verder.

René Veldwijk, partner bij Ockham Groep