'Ingepakt door IBM en Logica' kopt een artikel van het NRC (18-10-2014) met een reconstructie van een ic-drama bij het UWV, als voorbeeld voor de velen bij het Rijk. Het is een case study van de Commissie Elias die op 15 oktober zijn bevindingen publiceerde. De commissie somt een reeks schokkende bevindingen over het falen van ict-trajecten bij de Rijksoverheid. Ik heb de bevindingen van de commissie op een rij gezet, denk maar mee.
- Transparantie. Het overleggen van relevante bescheiden door de overheid aan het tweede kamer en aan het publiek is een fundamentele eis in een democratisch bestel. UWV kon vele bescheiden niet aan de commissie overhandigen. Zowel de Archiefwet als de Wet Openbaarheid Bestuur schrijven dit aan overheidsorganen voor (en daar behoort het UWV als een ZBO toe).
- Goed management. Basale (project)managementprincipes blijken niet te zijn gevolgd. Er was geen overzicht van kosten en planning en geen inzicht in afwijkingen van de planning. Hoe is dit mogelijk bij organisaties waarvan het maken en uitvoeren van plannen de tweede natuur is?
- Samenwerking bestuur en management. Rapportages blijken onvoldoende informatief, om beslissingen – bijvoorbeeld tussentijds ingrijpen – te kunnen nemen. (Project)managers en bestuurders houden elkaar blijkbaar onvoldoende scherp.Waarom laten bestuurders zich keer op keer te laat en inadequaat informeren?
- Organisatie en verantwoordelijkheden. Een citaat: ‘Werkzaamheden [..] vielen onder de verantwoordelijkheid van allerlei verschillende UWV’ers, op verschillende hiërarchische niveaus’. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden blijken te veel versnipperd. Weinig tot geen mensen konden het geheel overzien. Zo worden communicatie, afstemming en vooral coördinatie heel moeilijk. Als je niet weet wie verantwoordelijk is, wie spreek je dan aan?
- Professioneel opdrachtgeverschap. Constateringen zijn dat er ‘nooit stappen zijn genomen om Logica en IBM in gebreke te stellen’, dat ‘het UWV ook geen overzicht had over het project en het nauwelijks aanstuurde’. Hoe worden opdrachten bedacht, vastgelegd, verstrekt en gevolgd? Hoe wordt omgegaan met noodzakelijke wijzigingen in een opdracht? Want met de tijd komen nieuwe inzichten en nieuwe behoeftes. Negeren is heel vaak geen optie. Toch houden we vast aan de illusie dat specificaties onveranderd kunnen blijven. Waarom?
- Relatie klant-leverancier. De raamcontracten, het karakter van de relatie tussen klant en leveranciers en de wederzijdse verwachtingen: op al deze aspecten waren er problemen. En dan sluit het UWV raamcontracten ‘die het UWV de mogelijkheid boden om veel werk aan Logica en IBM te gunnen zonder aparte (Europese) aanbesteding’? En, als afsluiter: ‘waarom UWV ooit voor Logica koos is niet bekend…’.
- Europese aanbestedingsregels. Hoe besteed je iets aan, als je niet echt weet wat het moet worden, wat het mag kosten en wat het de organisatie en de samenleving moet opleveren? Europese aanbestedingsregels zijn bedoeld om de eerlijke concurrentie tussen leveranciers te bevorderen en nieuwe aanbieders kans te geven. Maar wat zijn eigenlijk goede criteria voor het kiezen van een leverancier? Voor het selecteren van een product dat nog ontwikkeld moet worden?
Met de kennis van later ziet men bij dergelijke drama’s altijd eenvoudig wat mis ging, wanneer en waarom, en wat er nodig was. Achteraf weten we welke stappen wel of niet werkten, welke fouten zijn gemaakt. Maar wat als deze fouten noodzakelijk waren in het kader van een ontwikkel- en dus leerproces?
Wat is er specifiek voor ict in deze opsomming? Zo op het eerste gezicht heel weinig. Waarom dan zijn er juist bij ict-projecten zo vaak problemen? Missen we iets?
Organisatie-innovatie
Wat onvoldoende wordt onderkend is dat het bij dit soort ictprojecten in feite gaat om organisatie-innovatie. De techniek (ict) maakt het mogelijk een nieuwe werkwijze te ontwikkelen of een nieuwe dienst te introduceren. De techniek is slechts één aspect in het geheel en is daardoor slechts een onderdeel van de oplossing. Centraal staat dat het innovatie betreft, en dat er dus per definitie vooraf veel onbekend is. De eisen zijn nog onbekend, omdat vaak het venijn in de details zit en men er onderweg pas kan achterkomen wat wel en wat niet werkt. De discipline ‘requirements management’ biedt hiervoor instrumentarium. Requirements management houdt in het op een professionele, structurele en beheerste manier ontdekken van eisen (en beperkingen) aan de te bouwen oplossing, daarbij rekening houdend met (toekomstige) gebruikers en belanghebbenden. Het verzamelen en vastleggen van de eisen en beperkingen, inclusief noodzakelijke – voortdurende -wijzigingen. Want alles is voortdurend in beweging en moet dat ook zijn. Organisatiestructuren veranderen en moeten worden ‘uitgevonden’, evenals de nieuwe werkwijze. Totdat men gezamenlijk – met alle betrokkenen – ontdekt heeft wat de optimale oplossing is. Let wel, optimaal, niet ideaal.
Naast de gewone problemen – cultureel, organisatorisch, bestuurlijk – is er wel degelijk iets wat veel ict-projecten bij de Rijksoverheid weerbarstig maakt: onderkennen – en ernaar handelen – dat het om innovatie gaat, organisatie-innovatie om precies te zijn. En de projecten ook zo inrichten, aansturen en beoordelen. Het probleem met ict-projecten is niet het ontbreken van een plan, maar het ontbreken van bewustwording en methodiek om er gecontroleerd van af te wijken. In andere woorden: onvoldoende besef van het karakter van het project en daarmee de noodzakelijke aanpak.
We zijn er van overtuigd dat al die mensen – interne UWV’ers en leveranciers – al die tijd hun stinkende best deden om een onoplosbaar probleem op te lossen.
Deze opinie is geschreven in samenwerking met Martin de Haas, ict business consultant bij PenQ.
Hanna, ik vind dat er een mooi artikel van gemaakt hebt wat de blinde vlek voor het innovatieve aspect van ICT bij de overheid goed laat zien.
Als we blijven denken dat ICT bij de overheid gewoon meer van hetzelfde is, dan zullen we iedere zoveel jaar tot de conclusie komen dat iedereen imcompentent is en dat we elkaar doorlopend geld afhandig proberen te maken. Ongetwijfeld gebeurt dit ook maar dat geldt overal en dat raakt dus niet de kern.
Als we beginnen met te erkennnen dat we vinden dat de overheid moet innoveren. Dat we vinden dat ICT hiervoor een belangrijke technologie is. Dat die overheid dus moeten leren hoe deze technologie in een nieuwe situaties toe te past en dat er dus organisatie-innovatie nodig is. En dat innovatie altijd ook al doende moet worden geleerd, met alle blunders van dien, dan gaan we in ieder geval het aantal onnodige blunders tot een minimum beperken.
Jouw artikel laat dit mooi zien.
Ik verheug me op jouw volgende artikel
Misschien wat kort door de bocht (of juist te ver gezocht) – maar toch:
Speelt deze problematiek niet op meerdere gebieden? Misschien niet allemaal op dezelfde schaal – maar toch. Een jaar of 10 terug was er de bouwfraude; van een wat recentere datum het gedoe rondom de woningbouw verenigingen en op kleinere schaal de van corruptie verdachte Jos van Rey. En speelt de 4-jarige cyclus van een kabinetsperiode ook niet een rol hierin?
Het verband?
Bij het aantreden heeft een kabinet ongeveer een jaar om te bepalen in hoeverre een ingezette koers van de voorganger (her)bruikbaar is. Dan hebben ze ongeveer 2 jaar om het akkoord van de kabinetsformatie gerealiseerd te krijgen. Immers, in het vierde jaar beginnen de voorbereidingen van de nieuwe kabinetsverkiezingen. Waarna het maar de vraag is in welke hoedanigheid het kabinet terug komt – als het al terugkomt.
Gezien de complexiteit en de samenhang van de regels lijkt het me een mission-impossible om de maatschappelijke veranderingen binnen één kabinetsperiode te borgen in passende wetten en regelgeving binnen diezelfde kabinetsperiode. Die vervolgens weer ingeregeld moeten worden in verschillende informatie systemen. Tja – en dan moeten er wel eens shortcuts bedacht worden.
Maar voor je het weet hangt de zaak met shortcuts aan elkaar en is er geen zicht meer op oorzaak en gevolg. Met weer een nieuw kabinet in aantocht en dus ook weer nieuwe ideeën en regels die ook weer resulteren in de nodige aanpassingen en shortcuts.
En als er in dat krachtenspel ook nog eens een paar figuren tussen zitten die vinden dat ze misbruik moeten maken van deze situatie, dan moet je op enig moment wel heel erg sterk in je schoenen staan om tegengas te geven. Want voor je het weet wordt je als paria behandeld en afgeserveerd zonder enig vooruitzicht op een nieuwe toekomst. Tis te zeggen – ik kan me geen klokkenluider herinneren die er uiteindelijk niet zelf aan ten onder is gegaan. Nog maar los van het antwoord op de vraag in hoeverre ze zelf meegewerkt (en geprofiteerd?) hebben.
@Will
Wat een zwak betoog, de onzekerheid over de politieke constellaties is de prijs van de democratie. En dit geldt ook voor de ministeriële verantwoordelijkheid want het ambt is geen loterij zonder nieten. Dat klokkenluiders maatschappelijk melaatsen zijn klopt wel en maakt het hele verhaal dan ook zo cynisch, toezichthouders die falen en dan opportuun een beroep doen op geweten.
Als je een verband zoekt moet je eens kijken naar de penningmeester van de vereniging, groot deel van de ellende komt voort uit onregelmatigheden in de boekhouding. Het zijn krokedillentranen die geplengd worden want zoals ik al eens schreef met verwijzing naar ‘Het Koekoeksei’ zijn nieuwe rekenregels uiteindelijk geen oplossing. Als je weet waar de OpEx op de balans staat dan is radicale terkortkoming van kennis bij de overheid niet echt een verrassing.
@Ewout
Blijkbaar was mijn betoog niet duidelijk.
Vanuit het perspectief “de gelegenheid maakt de dief”: het punt wat ik wilde maken is dat de onzekerheid over politieke constellaties maakt dat er groepen mensen zijn die de verleiding niet kunnen weerstaan om misbruik te maken van de verwarring door de aanhoudende veranderingen voor, tijdens en na een wisseling van wacht.
Zaken als “de onderste steen boven halen” en “nieuwe rekenregels” zijn in mijn beleving dan ook niks meer dan symptoom bestrijding. Het hele systeem klopt gewoon niet. Ene KJ geeft hiervan een goede omschrijving als reactie op dit artikel:
https://www.computable.nl/artikel/nieuws/overheid/5184118/1277202/overheid-mist-structurele-rem-op-ictfalen.html.
Vanuit deze omschrijving terug naar het artikel:
Zou het niet zo kunnen zijn dat er eigenlijk nauwelijks kennis manco’s zijn? En dat zaken als bijvoorbeeld “transparantie”, “goed management” en “samenwerking” misschien wel heel bewust niet goed zijn ingeregeld?
🙂