Ik ben de Tijdelijke Commissie ICT een excuus verschuldigd. Corruptie is géén randverschijnsel in de wereld van de publieke ict. En zelfs dat lijkt een understatement. Als lid van de externe klankbordgroep van ‘Elias’ werd mij begin 2013 gevraagd of ik dacht dat er in de ict-wereld op enige schaal sprake was van corruptie. Mijn antwoord was dat corruptie bestaat, maar moet worden gezien als het schuim op de golven. ‘Voorzitter! De publieke ict is doodziek, kostbaar en ondoorzichtig en dan lekken er soms bedragen weg. Maar richt u zich op de golven, niet op het schuim’, zo luidde ongeveer mijn antwoord.
Ik was tevreden met mijn ingetogen opstelling. Ik heb bij UWV de wilde jaren 2007-2011 onder ict-bestuurder Jongen meegemaakt, gezien hoe corruptie werkt en hoeveel het kapot maakt. Ik zag na mijn fase van boosheid niet zozeer slechte mensen of slechte regelgeving maar bederf, vervreemding en onuitputtelijke zakken Haags geld. Ik had in 2013 mijn ervaringen echter verwerkt en richtte mij op de oorzaken, de golven onder het schuim. De rode draad daarin is dat er bij de publieke ict nauwelijks belangentegenstellingen bestaan, geen ‘checks and balances’. Ict bij de overheid is de Faalindustrie, niet ‘The Firm’.
Wat ik toen dacht denk ik nog steeds. Corruptie is het schuim op de woeste baren. Maar sodeknetter, zo veel schuim! Ruim anderhalf jaar na mijn bedachtzame woorden zie ik door het schuim de golven bijna niet meer.
Goed, corruptie. Eerst een definitie. Corruptie gaat om het verlenen van onzakelijke gunsten in ruil voor geld, goederen of diensten. Het gaat om wat in de leer van de administratieve organisatie ‘onttrekken van waarde’ wordt genoemd. Corruptie doe je niet alleen, dat is stelen. De boekhouder die de kas plundert voor zijn gokverslaving is een dief. De ambtenaar die in ruil voor bordeelbezoek een bouwproject aan een aannemer gunt is corrupt. Bij corruptie is er altijd sprake van wat wij ‘samenspanning’ noemen en de Amerikanen ‘conspiracy’ – je voelt het cultuurverschil tussen die twee begrippen.
Een goede administratieve organisatie beschermt tegen diefstal, maar tegen samenspanning is geen kruid gewassen. Daar staat tegenover dat de samenspanning risico’s met zich meebrengt. De corrupteling maak zichzelf immers afhankelijk van handlangers die per definitie niet integer zijn. Vooral in landen met een protestantse ethiek (‘zonde = hel’) vind je daarom weinig samenspanning op grote schaal, met uitzondering van specifieke branches met eigen mores. De vastgoedbranche is zo’n voorbeeld.
Met mijn kennis van nu beweer ik dat de publieke ict in Nederland in de breedte en in de diepte corrupt is. Iedereen denkt dan aan de bouwfraude, ook een overheidszaak. Bij de ict-fraude spannen echter niet marktpartijen samen tegen de overheid maar spelen ict-aanbieders onder een hoedje met overheden. Anders dan bij de bouw concurreren de grote ict-bedrijven wel met elkaar, maar naast op prijs en kwaliteit ook op infiltratie en onzakelijke contacten met ambtenaren, bestuurders en politici. De schade overtreft de geschatte honderd miljoen per jaar van de bouwfraude ruim. Ik vraag mij af of er ook maar één groot langlopend gefaald ict-project te vinden is waar geen sprake is van frauduleuze samenspanning op enige schaal. (Ja, dus ook SVB MRS.)
Voorbeelden
Laat ik eens in willekeurige volgorde wat geanonimiseerde voorbeelden geven uit mijn eigen blikveld. Bepaal zelf maar er sprake is van 1) samenspanning en/of 2) corruptie, al dan niet strafbaar:
1- ict ambtenaar Egbert van ministerie ABC richt een ict-bedrijfje op en zet personeel bij zijn ministerie via een groot ict-bedrijf. Zelf is hij opdrachtgever namens het ministerie. Een journalist stelt vragen. Ministerie en groot ict-bedrijf verwijzen naar elkaar en naar hun contract. De journalist druipt af. Het ministerie beëindigt de constructie in stilte. Ambtenaar Egbert blijft aan tot de rook is opgetrokken.
2- Programmadirecteur Jacob bij ambtelijke organisatie ABC tekent de facturen van groot ict-bedrijf X. Zelf is Jacob zzp’er met een erg hoog uurtarief. Jacob laat zich daarom inhuren door het ict-bedrijf en niet door zijn opdrachtgever. Ambtenaren blij, want geen gedoe in de Kamer. Ict-bedrijf blij, want wat is er mooier dan dat de man die jouw facturen goedkeurt door jou wordt betaald? Van de contractueel overeengekomen intake van de software die het grote ict-bedrijf oplevert komt niet veel terecht. Het project mislukt doordat de kwaliteit van de software dramatisch blijkt.
3- Directeur Christiaan van middelgroot ict-bedrijf Y1 maakt onderhandse afspraken met ict-bedrijven Y2 en Y3. In samenspraak met zijn vriend Saul, ict-bestuurder van een grote ZBO, spreekt Christiaan af dat Y1, Y2 en Y3 op de shortlist van leveranciers voor ict-projecten komen. Integere zzp’er Daniël selecteert het personeel en fungeert zo als katvanger.
4- Aantredend bewindspersoon Rita treft in haar dossier een volledig mislukt ict-project aan. Rita huurt gerenommeerd adviesbureau Y in dat veel uren schrijft maar in wezen slechts aan de programmeurs vraagt voor hoeveel procent hun programmatuur klaar is. De gewenste conclusie is dat het project uitloopt tot voorbij de zittingstermijn van Rita. Het project zal tientallen miljoenen meer gaan kosten, maar zal volgens Y toch met succes worden afgerond.
5- Bedrijf VWX specialiseert zich in bestuurlijke projectaudits, vaak van zeer grote ict-projecten. Ambtelijk opdrachtgevers stappen na verloop van tijd opvallend vaak over naar een goedbetaalde positie bij VWX, dat verder groeit door gespecialiseerde adviesbedrijven in de publieke sector over te nemen en ze starten ook een opleidingspoot. Als adviseur of opleider heeft VWX natuurlijk meer dan een streepje voor bij de organisaties die ook door VWX worden gecontroleerd.
6- Gemeentesecretaris Leonard van een G4-gemeente wordt ict-bestuurder bij een grote ZBO. De gemeente is eerder voor vele miljoenen opgelicht door stichting MASH met als directeur meneer Aart. Wanneer Aart wordt veroordeeld en geen werk meer kan vinden, brengt zijn vriend Leonard hem als zzp’er onder bij de ZBO. De mensen die het weten kijken de andere kant op. Omdat X voor zijn uurtarief van ruim driehonderd euro feitelijk geen zichtbaar werk doet, is zijn aanwezigheid verder ook niet storend.
7- Bewindspersoon Gijs wordt geconfronteerd met een vergaand mislukt ict-project van een organisatie onder zijn verantwoordelijkheid. Er zijn wel enkele onderdelen gerealiseerd maar ook deze zijn niet levensvatbaar. De gemaakte kosten worden zoveel mogelijk gealloceerd aan de gerealiseerde ten dode opgeschreven producten, zodat de aan de Kamer gerapporteerde schade beperkt blijft.
8- Projectleider Claude merkt bij een ict-project voor een grote ZBO dat ict-leverancier X voor afgenomen data storage vijf keer de marktprijs in rekening brengt. Bij navraag blijkt X ook nog een andere vorm van storage aan te bieden die normaal is geprijsd. Claude dient een verzoek in om over te gaan op de goedkope storage, waarna de ict-afdeling meldt dat de afspraken ‘net zijn aangepast’ en er nu nog maar één vorm van geheugen is, die slechts viermaal de marktprijs kost. Als Claude enkele jaren later voorstelt de sterk gegroeide gegevensbank op te schonen om kosten te besparen, blijken de afspraken opnieuw veranderd: ict leverancier X kan nu boete bedingen, wanneer de afname van geheugen teveel afneemt. Gedurende de periode waarin deze zaken spelen heeft er geen heraanbesteding plaatsgevonden.
9- Een ministerie gunt een ict project aan een groot ict-bedrijf X. Het project loopt volledig uit de hand en komt in de pers. Het ministerie wil een andere leverancier. Leverancier X is pas bereid te vertrekken nadat het ministerie een aanzienlijke afkoopsom heeft betaald. Na een onderhandse heraanbesteding mag ict-bedrijf Y het project afmaken. Bedrijven X en Y behoren tot hetzelfde concern.
Kijken naar de patronen
Laten we even niet in de bagatelliseringsmodus schieten. Dus even niet ‘die Veldwijk ziet spoken’, ‘een paar rotte appels’, ‘net als de politieauto’s‘, of ‘in Ghana zijn ze nog corrupter’. Kijk gewoon onbevangen naar het patroon. Samenspanning is des poedels kern, veelal niet tussen twee of drie corrupte functionarissen, maar tussen en binnen meerdere organisaties. De samenspanning is niet dwars op de waardeketen (zoals de bouwfraude) maar langs de waardeketen. Sommige constructies zijn strafbaar, andere zijn geaccepteerde bestuurspraktijken. Niet altijd gaan er geld of gunsten van hand tot hand. Soms is er sprake van een uitgestelde ruil – typerend voor een markt die institutioneel corrupt is. Soms wil men ‘gedoe’ voorkomen zoals gedonder in de pers of vanuit de Kamer. Maar zowel de samenspanningsconstructies zelf als de intensieve betrokkenheid van veel partijen en hoge bestuurders wijzen in de richting van een persistent patroon, een stijl van zaken doen, een branchecultuur.
Los van waar de grens acceptabel/onacceptabel of toegestaan/strafbaar precies wordt getrokken, springen de overeenkomsten in het oog. Alle beschreven praktijken komen neer op het onttrekken van waarde. Alle verdragen ze het daglicht niet. De directe economische schade is enorm. Alleen de situaties die ik hiervoor beschrijf overtreffen de schade van de bouwfraude al met gemak. En ja, ik ben inderdaad van mening dat samenspanning, crimineel of gewoon onzakelijk, veel vaker voorkomt in de publieke sector dan in de private en veel vaker bij ict-uitgaven dan bij uitgaven aan meer tastbare zaken.
Ik denk niet dat de Tijdelijke Commissie ICT op 15 oktober met dit soort schandaalverhalen gaat komen. Dat komt niet doordat ik als hun adviseur de wantoestanden zo enorm heb onderschat, maar omdat de commissie harde bewijzen vraagt en niet aan opsporing doet. Ik vind dat niet heel erg. Ik zie liever dat Elias c.s. hun aandacht richten op de golven in plaats van het schuim. Ik hoop dus op aanbevelingen die uitzicht bieden op echte ‘checks and balances’: minder suikeroomconstructies, meer transparantie, andere aanbestedingsregels en als het even kan een tik op de vingers van een minister en een staatssecretaris. Andere mensen komen wel met de verhalen over het schuim. Dankzij het bestaan van een Commissie ICT die met een rapport komt lijkt ook de journalistiek eindelijk belangstelling te hebben gekregen voor ict-wantoestanden. Het werd tijd.
Hé, zie ik daar een eerste zwaluw? En daar de tweede! Zie tv-onderzoeksprogramma Zembla. Aanstaande donderdag. Kijken!
Tja… voor velen een aardig spelletje raden ‘wie ben ik?’. Kan er zo al een stuk of 5, 6 benoemen.
Voor wat betreft overheden en ZBO’s heb ik alle illusies over adequaat functioneren wel verloren, de individuele goedwillende medewerker daargelaten. Die verzuipt uiteindelijk in onmacht, overspannenheid of wordt simpelweg overboord gewerkt. De rest is een beerput van pure incompetentie, carrièredrang en politiek (lees: macht en hormonen), group think ofwel kokertje-kijken en uiteraard platte misdrijven voor geld.
Ik zie een grote parallel met banken: te groot, te veel op zichzelf en de interne machtsspelletjes gericht en, boven alles: kunnen niet failliet gaan. Want too big to fail, systeembank en zo. Dus de spelers in dit circus hebben een vorm van onkwetsbaarheid verworven omdat de meest basale wet van natuur en markt niet meer geldt: misdraag je te veel en je legt het loodje. Voor banken kunnen we dat als maatschappij wel oplossen, (semi-)overheidsinstellingen zijn lastiger. Die kun je dus het beste zo klein mogelijk houden en liever nog hun taken overlaten aan meerdere marktpartijen. Wie heeft hiervoor de politieke moed en hele lange adem?
Voorbeeld 1 is binnen het UWV algemeen bekend. IBM huurt mensen in tegen 60 a 70 euro per uur en zet deze weg voor 150 en zelfs 220 euro per uur. Ik heb mij altijd al verbaast dat deze ambtenaar dit kon doen, ben blij dat dit nu bekend is.
En wat is het belang van René, de zelfbenoemde fail-expert die liever met stront smijt dan met onweerlegbaar bewijs?
Opiniërende journalistiek is gewoon de agitprop van een gesubsidieerde club, het Barbertje moet hangen. Daarmee ontken ik niet dat er misstanden zijn maar wie met haaien zwemt moet zelf gehaaid zijn. Als we het gaan hebben over waarde onttrekking dan is het misschien goed om eerst te kijken naar de vervreemding van kennis.
Oja, betreffende het vertrouwen in de politiek blijkt telkens weer dat het hier is als met een vereniging. Het is makkelijker commentaar te leveren vanaf de zijlijn dan het zelf eens te gaan doen.