De publieke ict is rot. Wezenlijke zaken zijn niet te veranderen. Dat heeft vooral met politieke en bestuurlijke besluitvorming te maken. Toch zijn er wel verbeteringen door te voeren op het gebied van aanbestedingen, aansturing en inrichting van de ict-organisatie, verwachtingspatronen en de mate van openbaarheid van systeemcode en -specificaties. Dat zegt René Veldwijk, partner bij ict-maatschap Ockham uit Vianen. Als kenner en criticus van de overheids-ict wordt Veldwijk vandaag gehoord tijdens de tweede openbare hoorzitting van de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid.
Veldwijk sluit de hoorzitting af als laatste genodigde (zie kader). Hij heeft de tijdelijke commissie van te voren een brisant stuk gestuurd over het eerder ontsporen van twee grote projecten bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV): het bouwen van een polisadministratie en het systeem voor de WIA (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen). Veldwijk heeft met Ockham in 2006, nadat Capgemini gefaald had, wél een polisadministratie neergezet en die nog een half jaar geëxploiteerd. Hij schrijft in de begeleidende brief van zijn stuk aan de commissie: ‘Nadere aandacht voor deze twee projecten is naar mijn mening relevant voor uw onderzoek. Kennis van deze mislukte projecten laat scherp zien hoe aanbesteding en uitvoering van ict-projecten werkelijk verlopen.’
Veldwijk heeft zich erover verbaasd dat veel zaken met betrekking tot aanbestedingen niet aan de orde zijn gekomen tijdens de eerste hoorzitting van 25 april jongstleden. Hij doelt dan op aspecten als ontbrekende specificaties, voortrekken van leveranciers, omzetting van werkzaamheden van fixed price naar nacalculatie, geaccepteerde wanprestatie en corrupte verhoudingen. ‘Volgens mij was een van de doelstellingen van die eerste dag om te achterhalen wat de meest voorkomende problemen zijn bij ict-aanbestedingen en contractmanagement. Daarvoor zouden twee casussen extra onder de loupe worden genomen: Werk.nl en de A73-tunnels. Beide projecten zijn echter tot nu toe nauwelijks aan bod gekomen.’
Nacalculatie
Ook vindt hij het jammer dat na de eerste dag de indruk bestaat dat de ict-problematiek bij de overheid eigenlijk te verklaren is door twee oorzaken: incompetente ambtenaren en inhalige ict-bedrijven. ‘Dat is niet juist. Ambtenaren weten heus wel wat ze nodig hebben en bedrijven zijn niet met voorbedachte rade bezig om onwerkbare systemen te bouwen waardoor ze zo lang mogelijk aan de slag kunnen blijven. Het grote probleem is dat in de afgelopen decennia een aantal mechanismen zijn ontstaan die het falen in de hand werken.’
Incompetentie bijvoorbeeld is in zijn visie meestal niet de oorzaak van falen, maar een instrument voor managers, bestuurders en ict-bedrijven om hun doelstellingen te bereiken. ‘Wie scherper kijkt, ziet ook bestuurders en uitvoerende ambtenaren die hun werk doen binnen onredelijke randvoorwaarden en die blootstaan aan diverse perverse prikkels.’
Veldwijk wijst bijvoorbeeld op het automatisme dat ict-bedrijven na een gewonnen aanbesteding op de in het bestek opgenomen vaste prijs gelijk al een prijs voor meerwerk zetten. ‘Die maken er direct een nacalculatie-project van. Dat hebben ze geleerd uit het verleden. Dat kun je ze ook niet kwalijk nemen. Wat hierbij meespeelt is dat falen geen probleem is. De opdrachtgever neemt de schuld op zich want de bestuurders worden toch niet afgerekend. Wat je direct zou moeten invoeren is een aanbestedingsopzet die niet puur gericht is op een ‘fixed price’ en waarbij de afspraak geldt om direct stoppen met een leverancier als het niet lukt. Dan kun je opnieuw beginnen. Anders krijg je onmogelijke systemen waarvan de bouw nog jaren voortduurt.’
Lessen te trekken
Volgens Veldwijk zijn het uiteindelijk de politici en de bestuurders die de lijn bepalen. Zij moeten de voorwaarden scheppen voor een gezond speelveld en daarin falen ze voortdurend, vindt hij. ‘Dat heeft ook vooral met nieuwe of veranderende wetgeving te maken waarvoor dan nieuwe systemen moeten komen of systemen moeten worden aangepast. Vaak lopen projecten uit omdat het in de praktijk moeilijk of onmogelijk is om daar een goed systeem voor te ontwikkelen. Wat gebeurt er dan? Niet de wetgeving wordt veranderd, maar er worden steeds meer mensen bijgezet. In het bedrijfsleven zie je dat niet, dáár wordt wel ingegrepen en het ontwerp aangepast .’
De polisadministratie en de WIA behoren niet tot het selecte groepje van zeven ict-projecten bij de rijksoverheid die nader zijn onderzocht in opdracht van de tijdelijke commissie. ‘Zij heeft mij al laten weten deze twee projecten niet te zullen toevoegen aan de zeven casussen. Maar de commissie bepaalt nog wel wat ze met mijn stuk doet – openbaarmaking of niet – waarin ik beschrijf hoe de bouw van de polisadministratie en het WIA-systeem vanaf het moment van aanbesteding zijn misgelopen. Het is niet mijn bedoeling om de UWV-schandalen opnieuw op de agenda te krijgen. Ik wil de patronen centraal stellen die kenmerkend zijn voor het problematisch verlopen van de publieke ict. Uit beide projectgeschiedenissen zijn lessen te trekken.’
Vervreemding
Veldwijk is benieuwd welke vragen hij afgevuurd krijgt tijdens de hoorzitting. Hij hoopt de commissie te overtuigen van de noodzaak om de ict bij het Rijk anders in te richten. ‘De publieke ict is rot. Ik vrees dat daar structureel niet snel veel aan te veranderen is, maar je kunt wel verbeteringen aanbrengen. Een van mijn suggesties is om de ict-organisaties anders in te richten.’
De Ockham-adviseur wijst er op dat de overheidsinstanties qua ict vaak zijn ingericht als een matrix-bedrijf. ‘Dat werkt niet. Er ontstaan daardoor te veel schakels, waardoor het overzicht verdwijnt. It- en lijnmanagement lopen door elkaar heen. Bovendien is het niveau van veel ict-medewerkers zwak. Ze staan vaak te ver af van de dagelijkse praktijk van de ambtenaar. Er is sprake van vervreemding. Geen wonder dat ict-projecten dan langer duren dan gepland.’
Het Rijk werkt, ondanks dat er veel ict is uitbesteed in de afgelopen jaren, bij een aantal ministeries nog met grote it-afdelingen. Denk aan Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Justitie, Politie, Belastingdienst, UWV en Defensie. Veldwijk krijgt de indruk dat die eigenlijk bestaan bij de gratie van grote it-opdrachten. ‘Ik heb wel eens meegemaakt dat wij een project met acht man hadden uitgevoerd, maar dat daarna de beheerkosten per kwartaal even hoog waren als wat het systeem had gekost. Terwijl de vuistregel in de ict-sector is dat de beheerkosten jaarlijks maximaal zo’n 20 procent bedragen van het totale ict-budget. Als je daar dan vervolgens over praat met de betreffende it-afdeling, dan weten ze niet waar je het over hebt. Ze vinden het normaal, want, tsja, de mensen moeten wel aan het werk gehouden worden. Ict bij de overheid is vooral coördineren en afstemmen.’
Extreme transparantie
Veldwijk is voorstander van het onderbrengen van de ict bij verschillende ‘businesslijnen’ (de kernafdelingen binnen een overheidsorganisatie). Die zijn verantwoordelijk voor hun eigen ict. Daarbovenop komt dan een kleine it-staf, die zich bezighoudt met gemeenschappelijke zaken als standaardisatie, licentiebeleid, aanbestedingsadvies, benchmarking en dergelijke.
‘Met zo’n opzet ben je als opdrachtgever ook veel vrijer om zaken te regelen, vervolgt hij. ‘Ik ben voorstander van publieke-private-partnerships (ppp’s). Je hoeft als overheidsorganisatie niet alle ict in huis te doen. Als ik bestuurder van het UWV zou zijn zou ik direct de financiële afhandeling – wat ze daar excasso noemen – in zo’n ppp te stoppen. Dat kan de markt beter en het ontlast je eigen organisatie.’
Maar, benadrukt hij, zoiets werkt alleen bij transparantie. Het gevaar bij ppp’s en uitbestedingsovereenkomsten is de lock-in en de bureaucratisering. ‘Daarom ben ik groot voorstander van extreme transparantie: maak alles aan de overheids-ict openbaar: de broncodes, de specificaties van elk publiek systeem, de koppelvlakken met externe systemen. Laat andere partijen binnen en buiten het publieke domein meekijken. Dan voorkom je ook dat gekonkelfoes tussen ministeries en grote ict-partijen.’
Rookgordijn
Hij noemt in dit kader het programma ‘modernisering Gemeentelijke Basisadministratie’ (mGBA). Minister Plasterk van BZK weigert, ondanks een toezegging aan de Tweede Kamer, om de broncode en de relevante documentatie van het Burgerzakensysteem op verzoek geheel vrij te geven. ‘De mGBA is een treurig voorbeeld van een ict-project bij de overheid dat volledig uit de klauwen is gelopen en waarbij een beperkt aantal ict-bedrijven veel invloed uitoefent. Het is volstrekt onduidelijk wat daar nu de status van is. Toen het geld op was, zei men in Den Haag dat het systeem voor eenderde af was. Er werd nog eens ruim dertig miljoen euro tegen aan gegooid en het zou dan ergens in 2018 af moeten zijn. Ik schat zelf in dat het maar voor 5 of 10 procent af is.’
Volgens Veldwijk wordt dit angstvallig stilgehouden, anders heeft minister Plasterk een groot politiek probleem. Dus hangen ambtenaren er een rookgordijn voor en wordt de hete brij alvast doorgeschoven naar een volgend kabinet. Dat neigt in zijn ogen naar frauduleus handelen. ‘Als je dit bij de aanleg van bijvoorbeeld een snelweg zou uithalen – dat het geld op is en de snelweg nog lang niet af – dan heb je in de Tweede Kamer de poppen aan het dansen. Is het een ict-project dan hoor je de politici er niet over. Die mores moet worden veranderd.’
Tot slot waarschuwt Veldwijk voor de overspannen verwachtingen die regelmatig over de publieke ict te horen zijn. Hij hoort dan weer minister Plasterk roepen dat in 2017 alle communicatie tussen het Rijk en burgers en ondernemers digitaal moet verlopen. ‘Ten eerste moet je je afvragen of je dat wel wilt. Ten tweede kan ik je nu al op een briefje geven dat dit niet zal lukken. Dat is veel te ambitieus voor een omgeving waarin politieke en bestuurlijke besluitvorming het tempo bepalen. Hou het behapbaar en realistisch, luidt mijn dringende advies.’
Tweede hoorzitting
Het programma voor de tweede hoorzittingsdag op maandag 12 mei 2014 is als volgt:
09.45 uur Lineke Sneller
Hoogleraar Toegevoegde waarde van IT bij Nyenrode Business Universiteit
11.30 uur Ruud Leether
Bedrijfsjuridisch adviseur ministerie van Veiligheid en Justitie
13.30 uur Jan Flippo
CIO Gemeente Amsterdam
15.15 uur Gerard Meijer
Directeur/eigenaar KWD Resultaatmanagement en senior projectmanager voor overheid en bedrijfsleven
17.00 uur René Veldwijk
ICT-ondernemer
De hoorzittingen zijn openbaar en vinden plaats in de Thorbeckezaal in de Tweede Kamer. De hoorzitting is ook rechtstreeks te volgen via de website van de Tweede Kamer.
René Veldwijk, ik ben het vergaand met u eens. U beschrijft de min of meer de algemeen geaccepteerde analyse over hoe het gaat met de ICT bij de overheid en aanverwante organisaties.
Maar wel een paar opmerkingen. Competentie bij ambtenaren is heel veel meer dan weten wat je nodig hebt. Het is onder andere ook het ontwikkelen, verkrijgen en beheren van wat je nodig hebt en dat voor een redelijke prijs. En die competentie hebben veel ambtenaren niet, vooral die politiek scorende figuren. Die maken gebruik van een stukje inhaligheid bij ict-bedrijven. Die bedrijven zijn gemakkelijk extra onder druk te zetten om slecht ICT-beleid uit te voeren, of gewoon slecht politiek beleid. Er zijn veel opdrachtgevers die incompetent zijn als gevolmachtigde opdrachtgever en als adviseur van de politiek bestuurders. Ze zijn meestal wel heel competent in het verhullen wordt waar het fout is gegaan. Het is inderdaad het gebrek aan transparantie.
Verder verlopen de grote PPP-constructies meestal net zo als megalomane projecten. Denk bijvoorbeeld aan lock-in en uit elkaar groeien (niet alleen bij ICT-gerelateerd ontwikkelingen). PPP is dus op zich geen oplossing. En begin liever met PPS-constructies, want partnership vergt gelijkwaardigheid en meestal ook meer alignement dan beide partijen kunnen opbrengen.
@JanvanBon Dat is een mooie link, zit al een eerste verhoor te luisteren.
@Pascal Dat denk ik ook waar het geld is gebeurt het, kostenverlindende projecten die niet brengen wat er van verwacht wordt.
Politiek neemt per definitie besluiten op basis van machtsverhoudingen en politieke overtuiging. Inhoud en feiten spelen daarin geen rol; hooguit als ‘window dressing’ en als middel om de hogere doelen (macht en massa) te bereiken. In politieke organisaties is het niet anders, het gaat uiteindelijk helemaal niet om het inhoudelijke projectresultaat (‘naïeve ICT-ers toch…’), maar om het proces en wat je met het doorlopen van het proces qua machtspolitiek kunt bereiken. Die politieke, of beter gezegd verpolitiekte, cultuur kom je buiten de overheid in het bedrijfsleven ook wel tegen, vooral in grotere organisaties die het zicht op het primaire bedrijfsproces verloren zijn.
Ook niet onbelangrijk dat de vorm van aanbesteden ons door Europa is ‘opgedrongen’. Maw dat heeft het alleen maar verergerd.
En uit eigen beperkte ervaring durf ik zeker wel te stellen dat er vaak bewust naartoe wordt gewerkt om een ICT project te laten mislukken zodat er meerwerk ontstaat. Alleen zijn die verantwoordelijke mensen gewiekst genoeg om zich hiervoor heel goed in te dekken en anderen hiervoor te laten opdraaien die met de beste wil van de wereld hun werk hebben gedaan.
Jan van Bon, zeker een mooie link.
Wat ik schokkend vind… als je naar het youtube kanaal kijkt :
https://www.youtube.com/channel/UCEqXS8PoH57XaizXKMTL_UQ
Dan zie je dat het aantal views drastisch laag is, terwijl het initiatief meer dan geweldig is. Dit zou de hele overheid moeten doen. Gewoon openheid van zaken, mensen de kans geven mee te kijken. Pluim voor dat initiatief.
In het kader van interessante zaken zie iRijk, die heeft ook een YouTube kanaal (https://www.youtube.com/channel/UCypgjn0PIX2Ul-Y0kRXU1hQ ) en heeft daarvoor dus filmpjes laten maken… het aantal views komt meestal niet boven de 100 uit en die filmpjes staan er al jaren op.
@Henri Toen ik gisteren ging kijken naar Dhr Veldwijk stond die op 27 views, ik zie er nu al 150. En als je naar de video’s van de eerste zittingsdag kijkt dan varieert dat tussen de 500 en 1200 views. Dat vind ik toch nog niet eens heel slecht. Het zijn hele lappen waar je doorheen moet maar ik kreeg er geen genoeg van. Na Verhoef, Veldwijk eindigde ik gisteren met Mevr. Tankink. Vind het geweldig om te kijken tot nu toe. Vooral Veldwijk, die ging helemaal los en die gaf een aardig inkijkje in de ICT cultuur bij de overheid (en ik denk op vele plaatsen meer). Hij had het nog net niet over het ICT-bordeel.
@Crox,
Het UWV is idd wel een zeer grote schandvlek op het blazoen van ons vakgebied.
Dit is vooral zo omdat er in de afgelopen vijftien jaar zoveel ICT mensen op straat komen te staan die het probleem al lang tegen minimale kosten sucsesvol hadden kunnen oplossen.
Ik heb altijd de indruk gehad (en heb dat nog steeds) dat het in het belang van het UWV (of de Nederlandse staat) is dat de systemen bij het UWV (en wellicht op andere plaatsen) niet, niet goed of iig slecht functioneren.
Bedenk bijvoorbeeld eens wat er zou gebeuren als ineens alle spookvacatures zouden verdwijnen.
Ja, als niemand verantwoordelijk is of wordt gesteld dan zal nog wel zo blijven ook. Shit up, shit down.
Het is van laag tot hoog om te huilen in ICT overheidsland.
Uitbesteden is de enige optie die nog rest.
Laat de overheid zich bezig houden met alles behalve ICT.
Ambtenaren kunnen prutsen wat ze willen de ingehuurde medewerkers zijn vaak al vertrokken en die krijgen dan de schuld.
@LangeNeus Ik denk dat juist het uitbesteden en het over de schutting gooien van kennis en techniek de grote ellende is. Je bent overgeleverd aan de goden. De overheid moet het gewoon in eigen hand nemen en zelf weer controle over de inhoudelijke en technische kant van de ICT krijgen. Als je de verhoren nagaat is eigenlijk het probleem dat bijna het hele traject in handen van externen wordt gelegd, kwa kennis en ook technisch inhoudelijk. De overheid is niet in staat om die aanbiedingen ict inhoudelijk te bekijken. Dus om nu de schuld bij ambtenaren te leggen vind ik wat kort door de bocht, de wanpresterende en graaiende ict leveranciers kun je dit net zo goed aanrekenen. De overheid als melkkoe, overigens gebeurt dit overal waar geld teveel is. Maar de overheid zou zich moeten realiseren dat alle kennis verpakt zit in haar automatiseringssystemen en dat je dat niet in handen van externe bedrijven moet leggen, dat is een ongezonde situatie.
Ik heb even kort contact gehad met Ton Elias, u weet wel, de voorzitter van … die voor deze carrière move parlementair journalist was. U ziet in deze commissie mensen zitten die met de materie IT, behoudens misschien het gebruik van…. niet zo heel erg veel op hebben.
Dat betekend dus ook hier dat de commissie zich volledig afhankelijk op moet stellen van de expertise van anderen en zich dan ook op die expertise van anderen moet verlaten. Daarmee bega je dan meteen die klassieke fout en valkuil waar al die Fails bij de overheid op zijn gebaseerd. Geen kennis van zaken hebben maar wel een cruciale vinger in de pap of proces.
Die hele commissie is volkomen overbodig.
In eerdere commentaren ben ik ongemeen duidelijk geweest. Materie IT is volkomen afhankelijk van ‘Voorbedachte Waarde’. Als je daar even over wil nadenken kun je niet anders dan concluderen dat wanneer dit het geval is, de hele materie IT, op en inzet, volkomen voorspelbaar is.
Als je dat alleen al als gegeven even overdenkt, dan weet je ook meteen dat er maar twee oorzaken van ‘fail’ kunnen zijn. Onjuiste waarde, waardoor een stap of proces om zal vallen, of incompetente politici en vooral commerciële partijen, die tegenstrijdige beslissingen nemen in die ingezette processen.
Voor die eenvoudige conclusie heb je geen politiek gericht ’tijdelijk instrument’ nodig om tot deze conclusie te komen. En wat zullen de aanbevelingen zijn van die commissie denken jullie? Ook die kan ik al uittekenen voor jullie.
Hopeloos politiek correct geneuzel, de aanbevelingen volkomen ontoereikend omdat…. niemand van die commissie ook maar enig idee heeft hoe IT werkt. En dan krijgen zij er nog eens enkele maanden bij om hun onderzoek…. ‘verder te verdiepen’.
Gewoon weer een politieke poppenkast die nergens toe zal leiden. Heel voorspelbaar.