‘ICT-stelsel bij de overheid is rot’

De publieke ict is rot. Wezenlijke zaken zijn niet te veranderen. Dat heeft vooral met politieke en bestuurlijke besluitvorming te maken. Toch zijn er wel verbeteringen door te voeren op het gebied van aanbestedingen, aansturing en inrichting van de ict-organisatie, verwachtingspatronen en de mate van openbaarheid van systeemcode en -specificaties. Dat zegt René Veldwijk, partner bij ict-maatschap Ockham uit Vianen. Als kenner en criticus van de overheids-ict wordt Veldwijk vandaag gehoord tijdens de tweede openbare hoorzitting van de tijdelijke commissie ICT-projecten bij de overheid.

Veldwijk sluit de hoorzitting af als laatste genodigde (zie kader). Hij heeft de tijdelijke commissie van te voren een brisant stuk gestuurd over het eerder ontsporen van twee grote projecten bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV): het bouwen van een polisadministratie en het systeem voor de WIA (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen). Veldwijk heeft met Ockham in 2006, nadat Capgemini gefaald had, wél een polisadministratie neergezet en die nog een half jaar geëxploiteerd. Hij schrijft in de begeleidende brief van zijn stuk aan de commissie: ‘Nadere aandacht voor deze twee projecten is naar mijn mening relevant voor uw onderzoek. Kennis van deze mislukte projecten laat scherp zien hoe aanbesteding en uitvoering van ict-projecten werkelijk verlopen.’

Veldwijk heeft zich erover verbaasd  dat veel zaken met betrekking tot aanbestedingen niet aan de orde zijn gekomen tijdens de eerste hoorzitting van 25 april jongstleden. Hij doelt dan op aspecten als ontbrekende specificaties, voortrekken van leveranciers, omzetting van werkzaamheden van fixed price naar nacalculatie, geaccepteerde wanprestatie en corrupte verhoudingen. ‘Volgens mij was een van de doelstellingen van die eerste dag om te achterhalen wat de meest voorkomende problemen zijn bij ict-aanbestedingen en contractmanagement. Daarvoor zouden twee casussen extra onder de loupe worden genomen: Werk.nl en de A73-tunnels. Beide projecten zijn echter tot nu toe nauwelijks aan bod gekomen.’

Nacalculatie

Ook vindt hij het jammer dat na de  eerste dag de indruk bestaat dat de ict-problematiek bij de overheid eigenlijk te verklaren is door twee oorzaken: incompetente ambtenaren en inhalige ict-bedrijven. ‘Dat is niet juist. Ambtenaren weten heus wel wat ze nodig hebben en bedrijven zijn niet met voorbedachte rade bezig om onwerkbare systemen te bouwen waardoor ze zo lang mogelijk aan de slag kunnen blijven. Het grote probleem is dat in de afgelopen decennia een aantal mechanismen zijn ontstaan die het falen in de hand werken.’

Incompetentie bijvoorbeeld is in zijn visie  meestal niet de oorzaak van falen, maar een instrument voor managers, bestuurders en ict-bedrijven om hun doelstellingen te bereiken. ‘Wie scherper kijkt, ziet ook bestuurders en uitvoerende ambtenaren die hun werk doen binnen onredelijke randvoorwaarden en die blootstaan aan diverse perverse prikkels.’

Veldwijk wijst bijvoorbeeld op het automatisme dat ict-bedrijven na een gewonnen aanbesteding op de in het bestek opgenomen vaste prijs gelijk al een prijs voor meerwerk zetten. ‘Die maken er direct een nacalculatie-project van. Dat hebben ze geleerd uit het verleden. Dat kun je ze ook niet kwalijk nemen. Wat hierbij meespeelt is dat falen geen probleem is. De opdrachtgever neemt de schuld op zich want de bestuurders worden toch niet afgerekend. Wat je direct zou moeten invoeren is een aanbestedingsopzet die niet puur gericht is op een ‘fixed price’ en waarbij de afspraak geldt om direct stoppen met een leverancier als het niet lukt. Dan kun je opnieuw beginnen. Anders krijg je onmogelijke systemen waarvan de bouw nog jaren voortduurt.’

Lessen te trekken

Volgens Veldwijk zijn het uiteindelijk de politici en de bestuurders die de lijn bepalen. Zij moeten de voorwaarden scheppen voor een gezond speelveld en daarin falen ze voortdurend, vindt hij. ‘Dat heeft ook vooral met nieuwe of veranderende wetgeving te maken waarvoor dan nieuwe systemen moeten komen of systemen moeten worden aangepast. Vaak lopen projecten uit omdat het in de praktijk moeilijk of onmogelijk is om daar een goed systeem voor te ontwikkelen. Wat gebeurt er dan? Niet de wetgeving wordt veranderd, maar er worden steeds meer mensen bijgezet. In het bedrijfsleven zie je dat niet, dáár wordt wel ingegrepen en het ontwerp aangepast .’

De polisadministratie en de WIA behoren niet tot het selecte groepje van zeven ict-projecten bij de rijksoverheid die nader zijn onderzocht in opdracht van de tijdelijke commissie. ‘Zij heeft mij al laten weten deze twee projecten niet te zullen toevoegen aan de zeven casussen. Maar de commissie bepaalt nog wel wat ze met mijn stuk doet – openbaarmaking of niet – waarin ik beschrijf hoe de bouw van de polisadministratie en het WIA-systeem vanaf het moment van aanbesteding zijn misgelopen. Het is niet mijn bedoeling om de UWV-schandalen opnieuw op de agenda te krijgen. Ik wil de patronen centraal stellen die kenmerkend zijn voor het problematisch verlopen van de publieke ict. Uit beide projectgeschiedenissen zijn lessen te trekken.’

Vervreemding

Veldwijk is benieuwd welke vragen hij afgevuurd krijgt tijdens de hoorzitting. Hij hoopt de commissie te overtuigen van de noodzaak om de ict bij het Rijk anders in te richten. ‘De publieke ict is rot. Ik vrees dat daar structureel niet snel veel aan te veranderen is, maar je kunt wel verbeteringen aanbrengen. Een van mijn suggesties is om de ict-organisaties anders in te richten.’

De Ockham-adviseur wijst er op dat de overheidsinstanties qua ict vaak zijn ingericht als een matrix-bedrijf. ‘Dat werkt niet. Er ontstaan daardoor te veel schakels, waardoor het overzicht verdwijnt. It- en lijnmanagement lopen door elkaar heen. Bovendien is het niveau van veel ict-medewerkers zwak. Ze staan vaak te ver af van de dagelijkse praktijk van de ambtenaar. Er is sprake van vervreemding. Geen wonder dat ict-projecten dan langer duren dan gepland.’

Het Rijk werkt, ondanks dat er veel ict is uitbesteed in de afgelopen jaren, bij een aantal ministeries nog met grote it-afdelingen. Denk aan Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), Justitie, Politie, Belastingdienst, UWV en Defensie. Veldwijk krijgt de indruk dat die eigenlijk bestaan bij de gratie van grote it-opdrachten. ‘Ik heb wel eens meegemaakt dat wij een project met acht man hadden uitgevoerd, maar dat daarna de beheerkosten per kwartaal even hoog waren als wat het systeem had gekost. Terwijl de vuistregel in de ict-sector is dat de beheerkosten jaarlijks maximaal zo’n 20 procent bedragen van het totale ict-budget. Als je daar dan vervolgens over praat met de betreffende it-afdeling, dan weten ze niet waar je het over hebt. Ze vinden het normaal, want, tsja, de mensen moeten wel aan het werk gehouden worden. Ict bij de overheid is vooral coördineren en afstemmen.’

Extreme transparantie

Veldwijk is voorstander van het onderbrengen van de ict bij verschillende ‘businesslijnen’ (de kernafdelingen binnen een overheidsorganisatie). Die zijn verantwoordelijk voor hun eigen ict. Daarbovenop komt dan een kleine it-staf, die zich bezighoudt met gemeenschappelijke zaken als standaardisatie, licentiebeleid, aanbestedingsadvies, benchmarking en dergelijke.

‘Met zo’n opzet ben je als opdrachtgever ook veel vrijer om zaken te regelen, vervolgt hij. ‘Ik ben voorstander van publieke-private-partnerships (ppp’s). Je hoeft als overheidsorganisatie niet alle ict in huis te doen. Als ik bestuurder van het UWV zou zijn  zou ik direct de financiële afhandeling – wat ze daar excasso noemen – in zo’n ppp te stoppen. Dat kan de markt beter en het ontlast je eigen organisatie.’

Maar, benadrukt  hij, zoiets werkt alleen bij transparantie. Het gevaar bij ppp’s en uitbestedingsovereenkomsten is de lock-in en de bureaucratisering. ‘Daarom ben ik groot voorstander van extreme transparantie: maak alles aan de overheids-ict openbaar: de broncodes, de specificaties van elk publiek systeem, de koppelvlakken met externe systemen. Laat andere partijen binnen en buiten het publieke domein meekijken. Dan voorkom je ook dat gekonkelfoes tussen ministeries en grote ict-partijen.’

Rookgordijn

Hij noemt in dit kader het programma ‘modernisering Gemeentelijke Basisadministratie’ (mGBA). Minister Plasterk van BZK weigert, ondanks een toezegging aan de Tweede Kamer, om de broncode en de relevante documentatie van het Burgerzakensysteem op verzoek geheel vrij te geven. ‘De mGBA is een treurig voorbeeld van een ict-project bij de overheid dat volledig uit de klauwen is gelopen en waarbij een beperkt aantal ict-bedrijven veel invloed uitoefent. Het is volstrekt onduidelijk wat daar nu de status van is. Toen het geld op was, zei men in Den Haag dat het systeem voor eenderde af was. Er werd nog eens ruim dertig miljoen euro tegen aan gegooid en het zou dan ergens in 2018 af moeten zijn. Ik schat zelf in dat het maar voor 5 of 10 procent af is.’

Volgens Veldwijk wordt dit angstvallig stilgehouden, anders heeft minister Plasterk een groot politiek probleem. Dus hangen ambtenaren er een rookgordijn voor en wordt de hete brij alvast doorgeschoven naar een volgend kabinet. Dat neigt in zijn ogen naar frauduleus handelen. ‘Als je dit bij de aanleg van bijvoorbeeld een snelweg zou uithalen – dat het geld op is en de snelweg nog lang niet af – dan heb je in de Tweede Kamer de poppen aan het dansen. Is het een ict-project dan hoor je de politici er niet over. Die mores moet worden veranderd.’ 

Tot slot waarschuwt Veldwijk voor de overspannen verwachtingen die regelmatig over de publieke ict te horen zijn. Hij hoort dan weer minister Plasterk roepen dat in 2017 alle communicatie tussen het Rijk en burgers en ondernemers digitaal moet verlopen. ‘Ten eerste moet je je afvragen of je dat wel wilt. Ten tweede kan ik je nu al op een briefje geven dat dit niet zal lukken. Dat is veel te ambitieus voor een omgeving waarin politieke en bestuurlijke besluitvorming het tempo bepalen. Hou het behapbaar en realistisch, luidt mijn dringende advies.’