Het ict-programma Speer (Strategic process and enabled reengineering) gaat het ministerie van Defensie zo'n negenhonderd miljoen euro kosten. Dat is bijna een verdubbeling ten opzichte van de huidige 481 miljoen euro die het ministerie hiervoor vrijgemaakt heeft. Dat stelt de Algemene Rekenkamer. Ook moet Defensie veel meer werk maken van de voortgang ervan, want hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden. Defensie rechtvaardigt de hoge kosten voor Speer tot nu toe altijd omdat met de invoering ervan grote besparingen te behalen zouden vallen.
Het project Speer is een van de grootste en langstlopende ict-projecten van de rijksoverheid. In mei 2000 startte het ministerie van Defensie een aanbesteding voor de levering van materieel-logistieke programmatuur (zogeheten software voor erp: enterprise resource planning) en het onderhoud daarop. Alle krijgsmachtdelen stappen over op dit ict-systeem dat op SAP is gebaseerd. Ook werden er aanbestedingen uitgeschreven voor advies-, implementatie- en migratiepartners. Het project liep de afgelopen jaren diverse malen vertraging op. Afronding ervan, er zijn wel al delen in gebruik, staat nu gepland voor medio 2015 (was oorspronkelijk 2012). Daarbij gaat het om de basisfunctionaliteit.
Volgens Defensie liggen de kosten voor Speer inmiddels op 481 miljoen euro (was in 2004 165 miljoen euro, exclusief twintig miljoen euro licentiekosten). De Algemene Rekenkamer schat in dat de totale kosten tot halverwege 2013 ongeveer 650 miljoen euro bedragen. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is naar schatting van de Algemene Rekenkamer nog eens 250 miljoen euro nodig (zie kader 1).
Complex
Minister Jeanine Hennis-Plasschaert laat in een reactie weten deze bedragen niet te herkennen waarbij zij zich beroept op het feit dat het ict-project van voor 2008 stamt. Voor het inzichtelijk maken van de integrale kosten geldt pas vanaf 2008 het Rapportagemodel voor grote ict-projecten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, stelt zij. De Algemene Rekenkamer vindt dat dit argument anno 2014 moeilijk vol te houden is, zeker gezien de herijking van het project in 2010 en de nog komende periode van doorontwikkeling.
De Algemene Rekenkamer heeft Speer de afgelopen jaren zeer kritisch gevolgd. In december 2012 stelde de rekenkamer nog dat de reorganisatie bij de krijgsmacht en de verschillende verbeterplannen voor beheerzaken in toenemende mate op gespannen voet staan met een succesvolle invoering van het erp-project Speer. Ook het verregaande ict-uitbestedingstraject dat Defensie heeft opgestart, maakt de zaak extra complex. Een onderdeel daarvan is een perceel voor het uitbesteden aan de markt van het functioneel beheer en applicatie-onderhoud.
Omvangrijke migratie
In de recente eindrapportage over Speer (zie kader 2) geeft het ministerie aan dat ongeveer 50 procent van de defensieonderdelen al zijn overgegaan op het erp-systeem. Enkele belangrijke defensieonderdelen moeten echter nog migreren, zoals de onderhoudsbedrijven en de belangrijke wapensystemen van de Marine en de Luchtmacht. Bovendien zijn door de gekozen migratiestrategie gebroken ketens ontstaan, die het ministerie pas aan elkaar kan verbinden wanneer alle systemen en eenheden volledig op Speer over zijn.
Het ministerie beoogt door het implementeren van een erp-systeem vier doelen te realiseren, te weten:
1. Een effectievere materieel-logistieke ondersteuning van operaties;
2. Het ondersteunen van het nieuwe besturingsmodel;
3. Het realiseren van een besparing van 1030 voltijdseenheden en een vermindering van de exploitatiekosten met tachtig miljoen per jaar;
4. Het verbeteren van de informatievoorziening door sanering van de vele Iegacy-systemen.
Vaart maken
In het huidige adviesrapport waarschuwt de rekenkamer de minister meer vaart te maken met het project en scherpere deadline te stellen dan medio 2015, waar Defensie het over heeft als het gaat om de invoering van de basisfunctionaliteit. Een degelijk plan van aanpak is nodig om het implementatieproject goed aan te sturen en te beheersen. Ook de plannen voor de doorontwikkeling moeten sneller opgepakt worden waarbij informatie over alle samenhangende kosten van de belangrijkste wapensystemen een plek krijgt. Hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden, aldus de Algemene Rekenkamer.
De minister zal in het voorjaar 2014 de Tweede Kamer informeren over het plan van aanpak van de uitgewerkte roadmap en over de planning en realisatie ervan in de voortgangsrapportages Speer (implementatie erp). Afgelopen oktober vond bij het Rijk nog een toets plaats van de basisimplementatie erp in het kader van een Gateway Review. De resultaten hiervan zijn daarna besproken in een rondetafelgesprek met de Algemene Rekenkamer. De risico’s en aanbevelingen die tijdens deze review en het rondetafelgesprek zijn genoemd, zijn meegenomen in de uitwerking van de roadmap, aldus Hennis-Plasschaert.
Kosten
Het ministerie van Defensie heeft het programmabudget in de afgelopen jaren diverse malen herijkt en het budget steeds naar boven aangepast. Anno 2013 bestaat het programmabudget van circa 481 miljoen euro uit de volgende kostenposten:
• Investeringen in erp: 276 miljoen;
• Exploitatievoorbereiding: 125 miljoen
• Aanpassingen van Iegacy-systemen: 32 miljoen;
• Dubbele beheerslasten: 48 miljoen.
Volgens de Algemene Rekenkamer is de Tweede Kamer hierover steeds geïnformeerd via de halfjaarlijkse voortgangsrapportages Speer. Maar in deze voortgangsrapportages bleven verschillende kostenposten buiten beschouwing, waaronder:
• De kosten van de migratie van een volledig wapensysteem;
• De inzet van eigen personeel in de programmaorganisatie;
• De kosten voor opleiding en training;
• De doorontwikkeling van erp na beëindiging van het programma.
De Algemene Rekenkamer schat daardoor de totale kosten tot halverwege 2013 veel hoger in, op ongeveer 650 miljoen euro. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is daarnaast nog ongeveer 250 miljoen euro nodig.
Evaluatie
Het ministerie heeft naar aanleiding van de uiterst moeizame invoering van Speer hierover een eindrapportage laten opstellen door adviesbureau HEC. De vijf hoofdconclusies hieruit zijn:
1. Bezuinigingsdruk stimuleerde de keuze voor een risico volle aanpak. Onder druk van bezuinigingen heeft het ministerie bij de start gekozen voor de meest risicovolle implementatiestrategie waarbij standaardisatie en integratie gelijktijdig plaatsvonden.
2. Ambitie en sturing sloten niet op elkaar aan. Aanvankelijk ontbrak een centrale sturing op het project en sloop de verzuiling van het ministerie het project binnen. Dit bemoeilijkte het standaardiseren van de werkprocessen.
3. Er ontbrak een visie op de samenhang tussen verschillende verandertrajecten. Een samenhangende besturing van de reorganisatietrajecten en de implementatie van erp ontbrak in het begin.
4. Oud en nieuw naast elkaar ondergroef het draagvlak. Het langdurig naast elkaar bestaan van een oude werkwijze ondersteund met de legacy-systemen en een nieuwe werkwijze ondersteund met het erp-systeem leidt er toe dat de voordelen van het nieuwe systeem niet zichtbaar worden en het draagvlak voor het nieuwe systeem afneemt.
5. Nieuw systeem dwingt innovatie niet af. Anders dan aanvankelijk werd verondersteld, dwingt het gekozen erp-pakket verbetering van de werkprocessen niet af. Innovatie van werkprocessen vindt alleen plaats als daar expliciet op wordt gestuurd.
Bron: Eindrapportage Programma Speer – Terugblik bij invoering erp bij Defensie. Ministerie van Defensie en PBLQ HEC (SDU, 2013).
@Accountmanager: Natuurlijk krijgt de sales de schuld. Hoe verklaar je anders dat op freelance.nl verschillende Speer rollen worden gezocht. Het tarief voor een senior Programma Manager is 70-75 Euro/uur. Dat zijn IBM/Ordina die niemand hebben! En dat terwijl ze al bijna tien jaar bij Speer rondlopen. Dus sales heeft iets verkocht en kan de gevraagde service niet leveren (en wil er wel lekker aan verdienen)
@iedereen.
Aardig wat reacties op mijn provocerende opmerkingen.
Natuurlijk is 50.000 euro geen reëel bedrag en kan ik dit niet in mijn eentje. Of er meer dan 1 server nodig is weet ik niet. Een uitgebreid ziekenhuis systeem draaide ook op 1 linuxserver. Veel heeft te maken met de technische keuzes.
Maar om 900 miljoen euro op te maken ben je toch wel met heel veel man geld aan het verstoken.
Om te beginnen lijkt mij een niet al te groot team werkbaarder en moeten de doelen te realiseren zijn binnen 1 jaar. Dit door middel van agile sprints. Na 1 jaar zet je dan weer nieuwe doelen uit.
14 jaar geleden hadden we nog tanks en al helemaal geen drones. was er geen cyber afdeling dus te ver vooruit kijken ook met de huidige politiek heeft geen zin.
En als basis een opensource ERP pakket lijkt me een goede keuze als er toch heel veel aangepast moet worden. Want blijkbaar heeft SAP voor defensie geen standaardoplossingen anders was het allang klaar geweest..
Waarschijnlijk wordt tegelijkertijd met de implementatie van het nieuwe systeem een machtsverschuiving beoogd. 1 ivp 3 erp’s (marine, landmacht en luchtmacht).
Altijd een foute combinatie techniek inzetten om een reorganisatie erdoor te drukken …
@Corne Smiesing
SAP heeft wel degelijk standaardoplossingen voor Defensie : http://www.sap.com/solution/industry/defense-security.html
De problemen zitten dan ook vermoedelijk in het maatwerk en het totale functionele eisenpakket van Defensie, alsmede “menselijke” factoren.
@CorneSmiesing Ik ben het eens met je opmerking om met een niet al te groot (wmb klein) team te werken, je ziet het zelden. Een ICT project heeft vaker weg van een Poolse landdag.
De bedrijfsvoering bij Defensie is al meer dan tien jaar niet op orde. Elk jaar gaf de Rekenkamer het ministerie een onvoldoende. De invoering van een defensiebreed ICT-systeem moest daarin verandering brengen.
Het zou een geweldig project worden, SPEER (Strategic Process and Enabled Reengineering), dat ook nog eens meer dan duizend werkplekken zou besparen.
Megaproject
De Nederlandse defensie-organisatie was de eerste ter wereld die defensiebreed een ERP-systeem (bedrijfssoftware) zou gaan gebruiken voor alle activiteiten; de medicijnen voor geneeskundige troepen, het onderhoud aan vliegtuigen, de missies in Afghanistan, het wereldwijd bevoorraden van marineschepen en de personele planning van de missies. Geen enkele andere krijgsmacht had dit nog vertoond.
Alle artikelen, al het materieel en alle manschappen moesten in dat ene enkele systeem passen. Het zou bovendien een van de grootste SAP-implementaties (bedrijfssoftware) ooit worden. Toch rinkelden de alarmbellen op de Haagse staven niet.
De externen vallen binnen
Een leger aan externen werd ingehuurd om de klus te klaren. De betrokken militairen, die voor twee of drie jaar aan het project werden toegevoegd, vonden het vooral ‘verplicht corvee’. Het leverde wel altijd een extra ‘streep’ op.
Experts hesen de stormbal bij de opeenvolgende staatsecretarissen en ministers. Die laveerden echter handig om de vragen van de vaste Kamercommissie heen.
Sterren plakken
Als het project niet de voortgang toonde die nodig was, dan werd de zittende éénsterrengeneraal vervangen door een tweesterrengeneraal en daarna zelfs door een driesterrengeneraal; SPEER moet! Die laatste generaal meldde trots in de vakbladen dat ‘SPEER weer spits was’ om vervolgens een mooie baan te accepteren bij de externe hoofdaannemer van SPEER.
Het mocht allemaal niet baten. Het SPEER project kwam niet vooruit, terwijl de kosten uit de bocht vlogen. De initiële begroting van iets meer dan 100 miljoen euro, werd al snel 185 miljoen euro, zelfs 400 miljoen euro en nu schat de rekenkamer het eindbedrag op 900 miljoen euro.
Terwijl het project nog lang niet klaar was, werd al wel de projectorganisatie in 2013 ontmanteld. De overbelaste ‘staande organisatie’ moest het overnemen. De Rekenkamer maakt zich daarom terecht zorgen over de voortgang nu de werkvloer de onoplosbare problemen moet oplossen.
Noodzaak
Een betrouwbaar en stabiel ICT-systeem is van levensbelang voor de krijgsmacht. Het delen van informatie is noodzakelijk voor samenwerking met de industrie en coalitiepartners om effectief, efficiënt en veilig onze vredesmissies te ondersteunen. SPEER moet inderdaad.
Defensie moet al jaren bezuinigen. Maar ik vraag me af of ze wel weten waar het geld vandaag aan opgaat. Goed zicht op de bijdrage die ICT kan leveren aan een beter bestuur en betaalbaarheid van de krijgsmacht ontbreekt, stelde Defensie zelf al eerder en nu ook de Rekenkamer.
Niet klaar
De Rekenkamer concludeert dat Defensie nog veel werk moet verzetten om de voordelen van het nieuwe ICT-systeem te kunnen benutten. De Rekenkamer stelt ook dat het nu wel lang genoeg heeft geduurd, dat er nog veel functionaliteit niet is opgeleverd en dat de randvoorwaarden voor doorontwikkeling er niet zijn.
De functionaliteit voor het slimmer uitvoeren, plannen en besturen van processen ontbreekt. Wat moet dat worden als straks een complex vliegtuig als de JSF wordt ingevoerd?
Innovatie?
Defensie zelf concludeert dat met een nieuw systeem innovatie niet vanzelf komt. Anders dan aanvankelijk werd verondersteld, dwingt het gekozen ERP-pakket verbetering van de werkprocessen niet af. Innovatie van werkprocessen vindt alleen plaats als daar expliciet op wordt gestuurd.
De leiding bij Defensie mag zich dus niet verschuilen achter de ‘staande organisatie’ die nu zelf maar voor de ICT moet zorgen. Het ERP-project is simpelweg nog niet klaar. Dan kun je nog zoveel sterren plakken, maar dan gaat het uiteindelijk toch niet werken.
Pijnlijke lessen
Er zijn veel pijnlijke lessen te leren bij Defensie. Gedwongen innoveren met ICT? Vergeet het maar. Defensie probeerde in 2013 met een zelfevaluatie uit te leggen waarom het zo lang heeft moeten duren, het zoveel heeft moeten kosten en waarom het nog niet klaar is.
Het rapport leest als een jongensboek en is voor iedereen die betrokken is bij grote ICT-implementatie verplichte kost.
Een duidelijk en eerlijk verhaal van @Walter, die feitelijk de 7W/1H vragen beantwoord. Een project bij Defensie is altijd complex, vanwege de macht van de vlag-officieren, waarbij rang en positie belangrijker zijn, dan de missie. Ik heb dit eerder gememoreerd met de opmerking gebrek aan “leiderschap”. Ik ben het met @Walter eens dat elke doelmatige bedrijfsvoering een ERP/CRM ondersteuning nodig heeft. De inrichting strategieën en de architectuur vraagstukken waren in het begin van het project al niet op orde. Geen de-ployed server aan boord of bij de compound. De beperkte bandbreedte van de SATCOM verdraagt geen terminal sessie. Toch heeft SAP bijgedragen aan een betere financiële (budget) bewaking, maar voor de werkprocessen heb je toch echt een opzet als BAAN nodig. Tot groot ongenoegen van @Nico (terecht), stelde ik dat de zakelijke rechtvaardiging , de BC , was geslaagd, omdat de 1030 medewerkers al weg zijn. Dit komt , mijn inzien , dat Defensie zo snel mogelijk afscheid wil nemen van het oudere/ duurdere personeel. Bij de laatste reorganisatie, n.a.v. de beleidsbrief Hillen van april 2011 is de laatste ronden ingegaan voor de ondersteunende onderdelen DMO en CDC. Het Joint Informatie Voorziening Commando (JIVC) is vooral met het Vraag en Aanbod Management (VAM) een tanden loze papieren tijger geworden. Begin 2010 had DMO, dankzij de implementatie van het 1ste SAP module geen grip meer op het materieellogistiek proces. De Operationele Commando’s hebben bij straf de systeem logistieke onderdelen (4100 vte) weer teruggenomen van DMO. De BC van Hillen wederom geslaagd, 12.000 functies (met taken ?) vermindert en ruim 6.000 medewerkers (vrijwillig/verplicht) minder in de organisatie. Dat taken en middelen niet meer in balans zijn, dat begrijpt iedereen, maar alleen de werkvloer zegt dit hardop. Het is dan ook een goed geoliede geautomatiseerde chaos in het IV landschap van Defensie. Voordeel is je kan de Informatie Voorziening nog altijd outsourcen, was dit niet het oorspronkelijke plan ?
@Walther, sterke analyse. Bill Gates zei het al in de 80’er jaren: “Een tien keer zo groot project laat zich honderd keer moeilijker managen”. Toch laten overheden zich iedere keer weer verleiden tot zo groot mogelijke – alles omvattende – projecten. De kolchoze/sovchoze mentaliteit (à la hoe groter de schaal, hoe efficiënter/effectiever het project) sla je er bij de overheid nooit meer uit. Goede projecten laten zich microscopisch uitrollen en lenen zich voor fractale opschaling. Of dat ook daadwerkelijk plaatsvindt, hangt af van de organisatie (en verder van heel veel toevalsfactoren). Maar als het niet gebeurt, ben je dan tenminste geen 900 miljoen kwijt.
Maar Walther heeft zelf bij Defensie gewerkt. In die jaren heeft ie het project van dichtbij meegemaakt. Dit lijkt wel een beetje op achteraf gepraat. Waarom komt deze analyse nu en niet in 2006?
@Frits
Er was eens een relletje met waarschuwende ambtenaren en niet luisterende bestuurders, de rol in het rollenspel is dus belangrijk om een wending te geven aan het plot.
Oeps !, @Ewout je slaat de spijker op z’n kop. Bij beide automatiseringsbedrijven van Defensie, hebben zich mens onterende gevallen voorgedaan. Er zitten mensen ziek thuis en veel mensen zijn beschadigd. En de top ? o.a. de Secretaris Generaal en de Minister Hillen , hadden maar een opdracht om hun eigen hachje te redden. Ik heb ontzettend veel respect voor @Walther, ook als je dit publiekelijk in 2014 durft te melden.