Het ict-programma Speer (Strategic process and enabled reengineering) gaat het ministerie van Defensie zo'n negenhonderd miljoen euro kosten. Dat is bijna een verdubbeling ten opzichte van de huidige 481 miljoen euro die het ministerie hiervoor vrijgemaakt heeft. Dat stelt de Algemene Rekenkamer. Ook moet Defensie veel meer werk maken van de voortgang ervan, want hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden. Defensie rechtvaardigt de hoge kosten voor Speer tot nu toe altijd omdat met de invoering ervan grote besparingen te behalen zouden vallen.
Het project Speer is een van de grootste en langstlopende ict-projecten van de rijksoverheid. In mei 2000 startte het ministerie van Defensie een aanbesteding voor de levering van materieel-logistieke programmatuur (zogeheten software voor erp: enterprise resource planning) en het onderhoud daarop. Alle krijgsmachtdelen stappen over op dit ict-systeem dat op SAP is gebaseerd. Ook werden er aanbestedingen uitgeschreven voor advies-, implementatie- en migratiepartners. Het project liep de afgelopen jaren diverse malen vertraging op. Afronding ervan, er zijn wel al delen in gebruik, staat nu gepland voor medio 2015 (was oorspronkelijk 2012). Daarbij gaat het om de basisfunctionaliteit.
Volgens Defensie liggen de kosten voor Speer inmiddels op 481 miljoen euro (was in 2004 165 miljoen euro, exclusief twintig miljoen euro licentiekosten). De Algemene Rekenkamer schat in dat de totale kosten tot halverwege 2013 ongeveer 650 miljoen euro bedragen. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is naar schatting van de Algemene Rekenkamer nog eens 250 miljoen euro nodig (zie kader 1).
Complex
Minister Jeanine Hennis-Plasschaert laat in een reactie weten deze bedragen niet te herkennen waarbij zij zich beroept op het feit dat het ict-project van voor 2008 stamt. Voor het inzichtelijk maken van de integrale kosten geldt pas vanaf 2008 het Rapportagemodel voor grote ict-projecten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, stelt zij. De Algemene Rekenkamer vindt dat dit argument anno 2014 moeilijk vol te houden is, zeker gezien de herijking van het project in 2010 en de nog komende periode van doorontwikkeling.
De Algemene Rekenkamer heeft Speer de afgelopen jaren zeer kritisch gevolgd. In december 2012 stelde de rekenkamer nog dat de reorganisatie bij de krijgsmacht en de verschillende verbeterplannen voor beheerzaken in toenemende mate op gespannen voet staan met een succesvolle invoering van het erp-project Speer. Ook het verregaande ict-uitbestedingstraject dat Defensie heeft opgestart, maakt de zaak extra complex. Een onderdeel daarvan is een perceel voor het uitbesteden aan de markt van het functioneel beheer en applicatie-onderhoud.
Omvangrijke migratie
In de recente eindrapportage over Speer (zie kader 2) geeft het ministerie aan dat ongeveer 50 procent van de defensieonderdelen al zijn overgegaan op het erp-systeem. Enkele belangrijke defensieonderdelen moeten echter nog migreren, zoals de onderhoudsbedrijven en de belangrijke wapensystemen van de Marine en de Luchtmacht. Bovendien zijn door de gekozen migratiestrategie gebroken ketens ontstaan, die het ministerie pas aan elkaar kan verbinden wanneer alle systemen en eenheden volledig op Speer over zijn.
Het ministerie beoogt door het implementeren van een erp-systeem vier doelen te realiseren, te weten:
1. Een effectievere materieel-logistieke ondersteuning van operaties;
2. Het ondersteunen van het nieuwe besturingsmodel;
3. Het realiseren van een besparing van 1030 voltijdseenheden en een vermindering van de exploitatiekosten met tachtig miljoen per jaar;
4. Het verbeteren van de informatievoorziening door sanering van de vele Iegacy-systemen.
Vaart maken
In het huidige adviesrapport waarschuwt de rekenkamer de minister meer vaart te maken met het project en scherpere deadline te stellen dan medio 2015, waar Defensie het over heeft als het gaat om de invoering van de basisfunctionaliteit. Een degelijk plan van aanpak is nodig om het implementatieproject goed aan te sturen en te beheersen. Ook de plannen voor de doorontwikkeling moeten sneller opgepakt worden waarbij informatie over alle samenhangende kosten van de belangrijkste wapensystemen een plek krijgt. Hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden, aldus de Algemene Rekenkamer.
De minister zal in het voorjaar 2014 de Tweede Kamer informeren over het plan van aanpak van de uitgewerkte roadmap en over de planning en realisatie ervan in de voortgangsrapportages Speer (implementatie erp). Afgelopen oktober vond bij het Rijk nog een toets plaats van de basisimplementatie erp in het kader van een Gateway Review. De resultaten hiervan zijn daarna besproken in een rondetafelgesprek met de Algemene Rekenkamer. De risico’s en aanbevelingen die tijdens deze review en het rondetafelgesprek zijn genoemd, zijn meegenomen in de uitwerking van de roadmap, aldus Hennis-Plasschaert.
Kosten
Het ministerie van Defensie heeft het programmabudget in de afgelopen jaren diverse malen herijkt en het budget steeds naar boven aangepast. Anno 2013 bestaat het programmabudget van circa 481 miljoen euro uit de volgende kostenposten:
• Investeringen in erp: 276 miljoen;
• Exploitatievoorbereiding: 125 miljoen
• Aanpassingen van Iegacy-systemen: 32 miljoen;
• Dubbele beheerslasten: 48 miljoen.
Volgens de Algemene Rekenkamer is de Tweede Kamer hierover steeds geïnformeerd via de halfjaarlijkse voortgangsrapportages Speer. Maar in deze voortgangsrapportages bleven verschillende kostenposten buiten beschouwing, waaronder:
• De kosten van de migratie van een volledig wapensysteem;
• De inzet van eigen personeel in de programmaorganisatie;
• De kosten voor opleiding en training;
• De doorontwikkeling van erp na beëindiging van het programma.
De Algemene Rekenkamer schat daardoor de totale kosten tot halverwege 2013 veel hoger in, op ongeveer 650 miljoen euro. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is daarnaast nog ongeveer 250 miljoen euro nodig.
Evaluatie
Het ministerie heeft naar aanleiding van de uiterst moeizame invoering van Speer hierover een eindrapportage laten opstellen door adviesbureau HEC. De vijf hoofdconclusies hieruit zijn:
1. Bezuinigingsdruk stimuleerde de keuze voor een risico volle aanpak. Onder druk van bezuinigingen heeft het ministerie bij de start gekozen voor de meest risicovolle implementatiestrategie waarbij standaardisatie en integratie gelijktijdig plaatsvonden.
2. Ambitie en sturing sloten niet op elkaar aan. Aanvankelijk ontbrak een centrale sturing op het project en sloop de verzuiling van het ministerie het project binnen. Dit bemoeilijkte het standaardiseren van de werkprocessen.
3. Er ontbrak een visie op de samenhang tussen verschillende verandertrajecten. Een samenhangende besturing van de reorganisatietrajecten en de implementatie van erp ontbrak in het begin.
4. Oud en nieuw naast elkaar ondergroef het draagvlak. Het langdurig naast elkaar bestaan van een oude werkwijze ondersteund met de legacy-systemen en een nieuwe werkwijze ondersteund met het erp-systeem leidt er toe dat de voordelen van het nieuwe systeem niet zichtbaar worden en het draagvlak voor het nieuwe systeem afneemt.
5. Nieuw systeem dwingt innovatie niet af. Anders dan aanvankelijk werd verondersteld, dwingt het gekozen erp-pakket verbetering van de werkprocessen niet af. Innovatie van werkprocessen vindt alleen plaats als daar expliciet op wordt gestuurd.
Bron: Eindrapportage Programma Speer – Terugblik bij invoering erp bij Defensie. Ministerie van Defensie en PBLQ HEC (SDU, 2013).
@Karel: er is in SPEER nauwelijks een spoortje te vinden van PRINCE2. Overigens had Agile (net als Open Source trouwens) geen verschil uitgemaakt. Het probleem lag niet in de uitvoering maar in de richting. Zie mijn reactie achter de hierboven ingediende link.
Het idee van kleinere projecten? Geen goed idee. In een discussie met een CIO heb ik dit ooit vergeleken met een bom. Een grote bom richt veel schade aan en is voor iedereen zichtbaar. Een clusterbom bestaat uit veel kleine bommetjes. Samen richten ze veel meer schade aan dan de grote bom maar elk kleiner incident komt niet over het voetlicht (aardig voorbeeld trouwens in de relatie tot Defensie).
Alleen die 14 jaar al zorgt ervoor dat de tijd elke doelstelling links en rechts inhaalt en het oorspronkelijke doel nooit gehaald zal worden. Het is triest dat de tijd dit teweeg brengt maar niet voor de ICT bedrijven want die kunnen lekker uurtje factuurtje bedrijven. .
Buiten alle eerder genoemde, vaak zeer terechte, argumenten…
het zoveelste drama op basis van SAP. En een aantal uitvoerende partijen die zich een slag in de rondte lachen
Zoals heel gewoon is bij Defensie heb je een minister die ‘niets herkend’ en getallen die niet verifieerbaar zijn. De waarde van het artikel? Alleen voor de ICT toeleverancier. Oh ja, en de belastingbetaler dan natuurlijk.
Tragisch.
Defensie wil graag dat de jaarrekening door de Algemene Rekenkamer goedgekeurd gaat worden. In het bijzonder de life cycle cost van de wapensystemen is een belangrijk onderwerp in deze. Gevolg vele top IT leveranciers en generaals ontmoeten elkaar op de hei. Strategische plannen en tactische keuzes het gevolg. Maar elke ERP docent stelt dat de bedrijfsprocessen eerst in kaart dienen te zijn gebracht en dat de organisatie in balans dient te zijn. (Taken en Middelen). Vele verandering managers bevolken het Haagse, plan over plan rolt over elkaar heen. Inmiddels reorganiseert Defensie driftig verder en de werkzame informele organisatie verdwijnt. De dienstverleners van Defensie (CDC en DMO) dienen paarse processen in te richten, maar er is geen enkele paarse klant (OPCO). Elke OPCO heeft zijn eigen, culture doelen en kent geen samenhang, ook niet in de missies. De BC volgens Prince 2 is geslaagd, immers de 1030 vte’s zijn weg of doen (hopelijk) iets ander binnen Defensie. Open Source is een middel en Agile, Scrum, Waterval, V-model, enz. zijn methoden voor projectmanagement en software development ondersteuning.
Hoe nu verder ? Je verlies nemen. Financiële en Logistieke taken (bevoorrading) kan je de huidige modules blijven gebruiken. Systeemlogistiek uit SAP halen, ( SAP is hier helemaal niet voor geschikt en belangrijk is hanteer KIS ( Keep It Simpel.)
Een mooi overzicht van het Speer project al mis ik in de evaluatie te ambitieus al slaat risicovol waarschijnlijk op hetzelfde.
@NicoViergever Interessant rapport, daarin zeg je eigenlijk ook dat men voor een verkeerde weg gekozen werd door voor nieuwbouw te gaan. Over het idee dat projecten niet langer dan een jaar te duren. Het gaat niet om dat jaar maar over het kiezen voor kleinere en haalbare projecten met een overzichtelijke doorlooptijd. Ik denk dat het veel verstandiger is om bestaande systemen als uitgangspunt te nemen. Legacy is geen synoniem voor slecht! Natuurlijk is het voor de leveranciers financieel veel interessanter om voor de volledige nieuwbouw te gaan. Je schrijft ook dat het project een IT focus had en hier (nieuwbouw) ook op aangestuurd werd. Slechte zaak, de tunnelvisie. Het lijkt er wel op dat al die hele ambitieuze projecten bij de overheid waarvoor complete nieuwbouw gegaan wordt slecht verlopen. Denk overigens ook dat de opdrachtgever de inhoudelijke (technische) regie zou moeten hebben. Niet de IT leveranciers.
@DeHervormer De zin over ‘werkzame informele organisatie’ spreekt me aan, een zeer onderschatte factor. Het zijn de niet de procedures en regels die systemen maken en draaiende houden maar veel eerder die informele organisatie. Je conclusie is mooi, je verlies nemen en huidige onderdelen blijven gebruiken.
@Louis: Nee, ik zeg zeker niet dat het verkeerd was om voor nieuwbouw te gaan. Ik zeg dat IT een middel en geen doel is. Ik zeg dat SPEER ten onrechte SAP als doel zag. Dat SPEER geen zelfstandig programma had moeten zijn maar een ondergeschikt onderdeel van reorganisaties in de gebieden waar ERP als ondersteunend middel nuttig had kunnen zijn.
@DeHervormer: De BC volgens Prince 2 is geslaagd???
Dan snap je dus niets van PRINCE2.
Politieke bezuiningsdruk gecombineerd met punt 3 van evaluatie, gebrek aan visie. Dat kost nou eenmaal veel.
Alleen al die projectnamen.
Speer : Strategic process and enabled reengineering
Zo had je ook
vtsPN : Voorziening Tot Samenwerking Politie Nederland
Als ICT ZZP-er zie je al snel de kans op succesvol slagen ervan, maar kun je het beter sportief opnemen. Meedoen is belangrijker dan winnen.
@Nico Dan heb ik dat niet goed begrepen en ik vond het ook al vreemd want ik kon het ook niet helemaal rijmen met je opmerking over bommen en bommetjes hierboven. De focus op de techniek (SAP) en dat het onderdeel van het proces van de organisatieverandering moet zijn. Dat laatste helemaal niet begrepen ik had mezelf ingeprent dat Samson een bestaand systeem was… Overigens besluiten voor nieuwbouw is ook al een beslissing met een IT focus. Want dat ben ik met je eens, IT is een middel en geen doel. Vanuit mijn ervaring, in de techniek en wat ik daarin gezien heb, weet ik dat nieuwbouw risicovol en lastig is. Zeker in een complexe organisatie gecombineerd met de neiging heel erg veel maar dan ook echt heel erg veel mensen in te zetten met ook nog meer dan 1 leverancier dan heb je een garantie op ellende. Al kunnen hier ook mensen belang bij hebben, ellende. Want dat is toch altijd weer het mooie aan dit vak, hoe groter de puinhopen zijn die er van gemaakt wordt hoe meer er aan te verdienen valt.
@mauwerd Ja, meedoen is belangrijker winnen en ja het is ook goed voor de werkverschaffing en met werken op arbeidstherapeutisch basis is ook niets mis. Dit klinkt als een hele duurbetaalde sociale werkplaats. Ik kom toch terug op die hele belangrijke vraag die hier al veel malen gesteld is: waarom automiseren wij? Daar zit wat in, deze vraag van Numo.