Het ict-programma Speer (Strategic process and enabled reengineering) gaat het ministerie van Defensie zo'n negenhonderd miljoen euro kosten. Dat is bijna een verdubbeling ten opzichte van de huidige 481 miljoen euro die het ministerie hiervoor vrijgemaakt heeft. Dat stelt de Algemene Rekenkamer. Ook moet Defensie veel meer werk maken van de voortgang ervan, want hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden. Defensie rechtvaardigt de hoge kosten voor Speer tot nu toe altijd omdat met de invoering ervan grote besparingen te behalen zouden vallen.
Het project Speer is een van de grootste en langstlopende ict-projecten van de rijksoverheid. In mei 2000 startte het ministerie van Defensie een aanbesteding voor de levering van materieel-logistieke programmatuur (zogeheten software voor erp: enterprise resource planning) en het onderhoud daarop. Alle krijgsmachtdelen stappen over op dit ict-systeem dat op SAP is gebaseerd. Ook werden er aanbestedingen uitgeschreven voor advies-, implementatie- en migratiepartners. Het project liep de afgelopen jaren diverse malen vertraging op. Afronding ervan, er zijn wel al delen in gebruik, staat nu gepland voor medio 2015 (was oorspronkelijk 2012). Daarbij gaat het om de basisfunctionaliteit.
Volgens Defensie liggen de kosten voor Speer inmiddels op 481 miljoen euro (was in 2004 165 miljoen euro, exclusief twintig miljoen euro licentiekosten). De Algemene Rekenkamer schat in dat de totale kosten tot halverwege 2013 ongeveer 650 miljoen euro bedragen. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is naar schatting van de Algemene Rekenkamer nog eens 250 miljoen euro nodig (zie kader 1).
Complex
Minister Jeanine Hennis-Plasschaert laat in een reactie weten deze bedragen niet te herkennen waarbij zij zich beroept op het feit dat het ict-project van voor 2008 stamt. Voor het inzichtelijk maken van de integrale kosten geldt pas vanaf 2008 het Rapportagemodel voor grote ict-projecten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, stelt zij. De Algemene Rekenkamer vindt dat dit argument anno 2014 moeilijk vol te houden is, zeker gezien de herijking van het project in 2010 en de nog komende periode van doorontwikkeling.
De Algemene Rekenkamer heeft Speer de afgelopen jaren zeer kritisch gevolgd. In december 2012 stelde de rekenkamer nog dat de reorganisatie bij de krijgsmacht en de verschillende verbeterplannen voor beheerzaken in toenemende mate op gespannen voet staan met een succesvolle invoering van het erp-project Speer. Ook het verregaande ict-uitbestedingstraject dat Defensie heeft opgestart, maakt de zaak extra complex. Een onderdeel daarvan is een perceel voor het uitbesteden aan de markt van het functioneel beheer en applicatie-onderhoud.
Omvangrijke migratie
In de recente eindrapportage over Speer (zie kader 2) geeft het ministerie aan dat ongeveer 50 procent van de defensieonderdelen al zijn overgegaan op het erp-systeem. Enkele belangrijke defensieonderdelen moeten echter nog migreren, zoals de onderhoudsbedrijven en de belangrijke wapensystemen van de Marine en de Luchtmacht. Bovendien zijn door de gekozen migratiestrategie gebroken ketens ontstaan, die het ministerie pas aan elkaar kan verbinden wanneer alle systemen en eenheden volledig op Speer over zijn.
Het ministerie beoogt door het implementeren van een erp-systeem vier doelen te realiseren, te weten:
1. Een effectievere materieel-logistieke ondersteuning van operaties;
2. Het ondersteunen van het nieuwe besturingsmodel;
3. Het realiseren van een besparing van 1030 voltijdseenheden en een vermindering van de exploitatiekosten met tachtig miljoen per jaar;
4. Het verbeteren van de informatievoorziening door sanering van de vele Iegacy-systemen.
Vaart maken
In het huidige adviesrapport waarschuwt de rekenkamer de minister meer vaart te maken met het project en scherpere deadline te stellen dan medio 2015, waar Defensie het over heeft als het gaat om de invoering van de basisfunctionaliteit. Een degelijk plan van aanpak is nodig om het implementatieproject goed aan te sturen en te beheersen. Ook de plannen voor de doorontwikkeling moeten sneller opgepakt worden waarbij informatie over alle samenhangende kosten van de belangrijkste wapensystemen een plek krijgt. Hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden, aldus de Algemene Rekenkamer.
De minister zal in het voorjaar 2014 de Tweede Kamer informeren over het plan van aanpak van de uitgewerkte roadmap en over de planning en realisatie ervan in de voortgangsrapportages Speer (implementatie erp). Afgelopen oktober vond bij het Rijk nog een toets plaats van de basisimplementatie erp in het kader van een Gateway Review. De resultaten hiervan zijn daarna besproken in een rondetafelgesprek met de Algemene Rekenkamer. De risico’s en aanbevelingen die tijdens deze review en het rondetafelgesprek zijn genoemd, zijn meegenomen in de uitwerking van de roadmap, aldus Hennis-Plasschaert.
Kosten
Het ministerie van Defensie heeft het programmabudget in de afgelopen jaren diverse malen herijkt en het budget steeds naar boven aangepast. Anno 2013 bestaat het programmabudget van circa 481 miljoen euro uit de volgende kostenposten:
• Investeringen in erp: 276 miljoen;
• Exploitatievoorbereiding: 125 miljoen
• Aanpassingen van Iegacy-systemen: 32 miljoen;
• Dubbele beheerslasten: 48 miljoen.
Volgens de Algemene Rekenkamer is de Tweede Kamer hierover steeds geïnformeerd via de halfjaarlijkse voortgangsrapportages Speer. Maar in deze voortgangsrapportages bleven verschillende kostenposten buiten beschouwing, waaronder:
• De kosten van de migratie van een volledig wapensysteem;
• De inzet van eigen personeel in de programmaorganisatie;
• De kosten voor opleiding en training;
• De doorontwikkeling van erp na beëindiging van het programma.
De Algemene Rekenkamer schat daardoor de totale kosten tot halverwege 2013 veel hoger in, op ongeveer 650 miljoen euro. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is daarnaast nog ongeveer 250 miljoen euro nodig.
Evaluatie
Het ministerie heeft naar aanleiding van de uiterst moeizame invoering van Speer hierover een eindrapportage laten opstellen door adviesbureau HEC. De vijf hoofdconclusies hieruit zijn:
1. Bezuinigingsdruk stimuleerde de keuze voor een risico volle aanpak. Onder druk van bezuinigingen heeft het ministerie bij de start gekozen voor de meest risicovolle implementatiestrategie waarbij standaardisatie en integratie gelijktijdig plaatsvonden.
2. Ambitie en sturing sloten niet op elkaar aan. Aanvankelijk ontbrak een centrale sturing op het project en sloop de verzuiling van het ministerie het project binnen. Dit bemoeilijkte het standaardiseren van de werkprocessen.
3. Er ontbrak een visie op de samenhang tussen verschillende verandertrajecten. Een samenhangende besturing van de reorganisatietrajecten en de implementatie van erp ontbrak in het begin.
4. Oud en nieuw naast elkaar ondergroef het draagvlak. Het langdurig naast elkaar bestaan van een oude werkwijze ondersteund met de legacy-systemen en een nieuwe werkwijze ondersteund met het erp-systeem leidt er toe dat de voordelen van het nieuwe systeem niet zichtbaar worden en het draagvlak voor het nieuwe systeem afneemt.
5. Nieuw systeem dwingt innovatie niet af. Anders dan aanvankelijk werd verondersteld, dwingt het gekozen erp-pakket verbetering van de werkprocessen niet af. Innovatie van werkprocessen vindt alleen plaats als daar expliciet op wordt gestuurd.
Bron: Eindrapportage Programma Speer – Terugblik bij invoering erp bij Defensie. Ministerie van Defensie en PBLQ HEC (SDU, 2013).
Ruim 50.000 euro per werkplek? Absurd.
Ik onderschijf i.i.g. de visie dat men Open Source had moeten nemen. Zowel het OS als de softwarepakketten.
Dat had alvast 80% gescheelt op softwarekosten.
Die 20% kan dan worden gebruikt voor ’t programmeren in Open Source. Voordeel is dan ook dat je bevriende landen die software ook kunt geven. En wellicht geven ze dan ook wel eens iets terug. Goed voor de wereldvrede.
Het verbaast mij vooral dat er een eindrapportage opgeleverd is, terwijl naar verwachting de afronding van het project pas in 2015 zal zijn. Betekent dit dat er tot de afronding geen rapportages meer zullen zijn en men dus in feite carte blanche heeft?
Het lijkt er in ieder geval op dat er een paar basisregels uit de projectmanagementtheorie (Prince2 in het geval van defensie) niet gehanteerd zijn….
Er zijn een aantal partijen die veel aan Defensie gefactureerd hebben (Cap, IBM/Ordina, Atos, Logica). Niet dat het veel heeft opgeleverd, op dit moment (na zo’n 10 jaar) is nog geen 30% van de geplande functionaliteit opgeleverd. Alleen de accountmanagers hebben de zakken gevuld.
Verbeteringen doorvoeren om te bezuinigen, bijvoorbeeld op 1030 arbeidsplaatsen, is nooit een goede motivatie voor intern betrokken partijen. Het traject is dan van meet af aan geen kans, maar een bedreiging. Super belangrijk dus om aan het begin van zo’n traject uit te leggen hoe je die bezuiniging wilt realiseren zonder dat de betrokken mensen direct het risico lopen hun positie te verliezen. Het maakt daarbij niet uit of het ambtenaren zijn of niet. Meestal zijn mensen in een organisatie het wel eens met de doelstelling, maar zelden zijn zij het eens met de (wijze van) realisatie.
Een dergelijk ingrijpend traject als hier beschreven hakt er van meet af aan dus behoorlijk in. Als er geen duidelijke perspectieven worden geschetst gaat het nog tien jaar duren voor het klaar is, of alsnog wordt afgeschoten. Tegen die tijd zijn de belangrijkste potentiële “slachtoffers” inmiddels met pensioen. De meeste issues zijn dan op natuurlijk wijze opgelost. Traject geslaagd (?).
@Nico:
Uit uw link:
“Daarnaast de Eindrapportage duidelijk dat de Supervisor niet voldoende macht had om zijn taak naar behoren uit t”e voeren13:”
Volgens mij ontbreekt daar een woordje in uw PDFje :).
“Van de organisatie wordt verwacht dat hun doelen worden aangepast aan het middel. Dit is de belangrijkste reden voor mislukkende IT projecten en daarmee ook voor de problemen van SPEER. IT projecten duwen tegen een touw en proberen daarmee degene die het touw aan de andere kant vasthoudt, in beweging te krijgen.”
Inderdaad denk ik dat doel en middel teveel met elkaar zijn verward. Dat is regelmatig “common practice” bij grote ICT-projecten, i.p.v. “best practice”.
@mmm Maar ik denk dat de kosten niet in de software zitten. Overheid, een hele lastige organisatie. Van de grote dienstverleners had je de kennis mogen verwachten om een goede oplossing te bieden. En bij de overheid had je de kennis mogen verwachten om de geboden oplossingen te boordelen. Vraag is of dat het geval is geweest. Het zijn bizarre hoeveelheden geld al gaat dat heel hard met het inhuren van paar consultants en andere sturende IT professionals. Dan is een miljoen helemaal niets. Maar als er nog eens 250 miljoen bij moet dan zou ik het maar laten. Samen met het EPD bij het IT afval.
Probleem is dat verantwoordelijken voor het falen van zulke projecten nooit gestraft worden.
@Corne:
900 Miljoen is weliswaar absurd, maar 50000 is ook verre van reëel voor een nieuw te implementeren totaal aan programmatuur voor een heel ministerie.
Als er bij Defensie een probleem is (en Speer lijkt me een probleem te zijn) is de eerste vraag: “Komt er bloed uit?” Zo ja, dan is het een geweldige organisatie die bijzondere prestaties kan leveren.
Zo neen, dan is het een ambtenarij onder druk en handelt ieder naar het motto “Je me maintiendrai” (Ik zal mij handhaven). De mensen die door Speer overbodig worden (1030 FTE’s?) en zij die van hun vertrouwde software afscheid moeten nemen, hebben weinig redenen om van harte mee te werken.
In PRINCE2-termen: de Executive wil het, de Suppliers vinden het prachtig (Kassa!), alleen de Users…
Overigens: Wie was die Executive eigenlijk? De minister, een staatssecretaris (politici, na een paar jaar weer weg en elke keer andere prioriteiten) of een ambtenaar?
Het woord Agile viel hierboven. Misschien is het een idee om overheidsprojecten nooit langer te laten duren dan één jaar en te starten voor het einde van het eerste jaar van een kabinet. Met de onvermijdelijke uitloop is zo’n project klaar in het derde jaar, tegen de tijd dat het kabinet in kwestie valt.
(Voor lagere overheden, waar verkiezingen elke vier jaar plaatsvinden, kun je iets meer speling geven, als projecten maar voor de verkiezingen klaar zijn.)
@Karel Ja, die las ik ook al, Agile (wat is dat eigenlijk?) als het antwoord op alles, de u vraagt wij draaien IT. Van de hak op de tak, maar het idee een jaar vind ik een hele goede. Kan het niet in een jaar, niet doen. Overigens dacht ik bij Speer niet aan een wapen maar aan de bekende Duitse architect. Bouwen voor eeuwigheid maar niet in dit geval.
Grote dienstverleners bewijzen te vaak te groot te zijn voor dergelijke trajecten. Bovendien moeten te veel mensen eerst worden ingewerkt en grip krijgen op de omgeving en de materie. Het grootste deel van projectkosten betreft overhead i.p.v. productie.
Het zou veel verstandiger zijn interne mensen te betrekken bij de beoogde verbeteringen. Organisaties, ook de overheid, moeten hun eigen ervaren mensen serieus nemen: laat ze hun kennis en ervaring vastleggen. Laat ze vervolgens helpen om op basis daarvan verbeterde procedures te beschrijven en deze te implementeren in de organisatie (want vaak hebben zij die ideeën wel, maar beschermen zij hun positie – zoals in meerdere reacties wordt bevestigd). Vanuit deze praktijk kunnen zij wezenlijk bijdragen aan het leggen van een basis voor de ondersteunende software, zonder dat zij direct risico lopen. Immers, als het traject is afgerond kunnen zij afvloeien. Dat zouden zij zonder dat traject ook al doen, maar het verschil is dat zij op deze wijze een waardevolle erfenis kunnen achterlaten, in plaats van dat hun kennis verloren is gegaan en er een resultaatloos traject is gelopen met veel stress en kosten.