Het ict-programma Speer (Strategic process and enabled reengineering) gaat het ministerie van Defensie zo'n negenhonderd miljoen euro kosten. Dat is bijna een verdubbeling ten opzichte van de huidige 481 miljoen euro die het ministerie hiervoor vrijgemaakt heeft. Dat stelt de Algemene Rekenkamer. Ook moet Defensie veel meer werk maken van de voortgang ervan, want hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden. Defensie rechtvaardigt de hoge kosten voor Speer tot nu toe altijd omdat met de invoering ervan grote besparingen te behalen zouden vallen.
Het project Speer is een van de grootste en langstlopende ict-projecten van de rijksoverheid. In mei 2000 startte het ministerie van Defensie een aanbesteding voor de levering van materieel-logistieke programmatuur (zogeheten software voor erp: enterprise resource planning) en het onderhoud daarop. Alle krijgsmachtdelen stappen over op dit ict-systeem dat op SAP is gebaseerd. Ook werden er aanbestedingen uitgeschreven voor advies-, implementatie- en migratiepartners. Het project liep de afgelopen jaren diverse malen vertraging op. Afronding ervan, er zijn wel al delen in gebruik, staat nu gepland voor medio 2015 (was oorspronkelijk 2012). Daarbij gaat het om de basisfunctionaliteit.
Volgens Defensie liggen de kosten voor Speer inmiddels op 481 miljoen euro (was in 2004 165 miljoen euro, exclusief twintig miljoen euro licentiekosten). De Algemene Rekenkamer schat in dat de totale kosten tot halverwege 2013 ongeveer 650 miljoen euro bedragen. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is naar schatting van de Algemene Rekenkamer nog eens 250 miljoen euro nodig (zie kader 1).
Complex
Minister Jeanine Hennis-Plasschaert laat in een reactie weten deze bedragen niet te herkennen waarbij zij zich beroept op het feit dat het ict-project van voor 2008 stamt. Voor het inzichtelijk maken van de integrale kosten geldt pas vanaf 2008 het Rapportagemodel voor grote ict-projecten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, stelt zij. De Algemene Rekenkamer vindt dat dit argument anno 2014 moeilijk vol te houden is, zeker gezien de herijking van het project in 2010 en de nog komende periode van doorontwikkeling.
De Algemene Rekenkamer heeft Speer de afgelopen jaren zeer kritisch gevolgd. In december 2012 stelde de rekenkamer nog dat de reorganisatie bij de krijgsmacht en de verschillende verbeterplannen voor beheerzaken in toenemende mate op gespannen voet staan met een succesvolle invoering van het erp-project Speer. Ook het verregaande ict-uitbestedingstraject dat Defensie heeft opgestart, maakt de zaak extra complex. Een onderdeel daarvan is een perceel voor het uitbesteden aan de markt van het functioneel beheer en applicatie-onderhoud.
Omvangrijke migratie
In de recente eindrapportage over Speer (zie kader 2) geeft het ministerie aan dat ongeveer 50 procent van de defensieonderdelen al zijn overgegaan op het erp-systeem. Enkele belangrijke defensieonderdelen moeten echter nog migreren, zoals de onderhoudsbedrijven en de belangrijke wapensystemen van de Marine en de Luchtmacht. Bovendien zijn door de gekozen migratiestrategie gebroken ketens ontstaan, die het ministerie pas aan elkaar kan verbinden wanneer alle systemen en eenheden volledig op Speer over zijn.
Het ministerie beoogt door het implementeren van een erp-systeem vier doelen te realiseren, te weten:
1. Een effectievere materieel-logistieke ondersteuning van operaties;
2. Het ondersteunen van het nieuwe besturingsmodel;
3. Het realiseren van een besparing van 1030 voltijdseenheden en een vermindering van de exploitatiekosten met tachtig miljoen per jaar;
4. Het verbeteren van de informatievoorziening door sanering van de vele Iegacy-systemen.
Vaart maken
In het huidige adviesrapport waarschuwt de rekenkamer de minister meer vaart te maken met het project en scherpere deadline te stellen dan medio 2015, waar Defensie het over heeft als het gaat om de invoering van de basisfunctionaliteit. Een degelijk plan van aanpak is nodig om het implementatieproject goed aan te sturen en te beheersen. Ook de plannen voor de doorontwikkeling moeten sneller opgepakt worden waarbij informatie over alle samenhangende kosten van de belangrijkste wapensystemen een plek krijgt. Hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden, aldus de Algemene Rekenkamer.
De minister zal in het voorjaar 2014 de Tweede Kamer informeren over het plan van aanpak van de uitgewerkte roadmap en over de planning en realisatie ervan in de voortgangsrapportages Speer (implementatie erp). Afgelopen oktober vond bij het Rijk nog een toets plaats van de basisimplementatie erp in het kader van een Gateway Review. De resultaten hiervan zijn daarna besproken in een rondetafelgesprek met de Algemene Rekenkamer. De risico’s en aanbevelingen die tijdens deze review en het rondetafelgesprek zijn genoemd, zijn meegenomen in de uitwerking van de roadmap, aldus Hennis-Plasschaert.
Kosten
Het ministerie van Defensie heeft het programmabudget in de afgelopen jaren diverse malen herijkt en het budget steeds naar boven aangepast. Anno 2013 bestaat het programmabudget van circa 481 miljoen euro uit de volgende kostenposten:
• Investeringen in erp: 276 miljoen;
• Exploitatievoorbereiding: 125 miljoen
• Aanpassingen van Iegacy-systemen: 32 miljoen;
• Dubbele beheerslasten: 48 miljoen.
Volgens de Algemene Rekenkamer is de Tweede Kamer hierover steeds geïnformeerd via de halfjaarlijkse voortgangsrapportages Speer. Maar in deze voortgangsrapportages bleven verschillende kostenposten buiten beschouwing, waaronder:
• De kosten van de migratie van een volledig wapensysteem;
• De inzet van eigen personeel in de programmaorganisatie;
• De kosten voor opleiding en training;
• De doorontwikkeling van erp na beëindiging van het programma.
De Algemene Rekenkamer schat daardoor de totale kosten tot halverwege 2013 veel hoger in, op ongeveer 650 miljoen euro. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is daarnaast nog ongeveer 250 miljoen euro nodig.
Evaluatie
Het ministerie heeft naar aanleiding van de uiterst moeizame invoering van Speer hierover een eindrapportage laten opstellen door adviesbureau HEC. De vijf hoofdconclusies hieruit zijn:
1. Bezuinigingsdruk stimuleerde de keuze voor een risico volle aanpak. Onder druk van bezuinigingen heeft het ministerie bij de start gekozen voor de meest risicovolle implementatiestrategie waarbij standaardisatie en integratie gelijktijdig plaatsvonden.
2. Ambitie en sturing sloten niet op elkaar aan. Aanvankelijk ontbrak een centrale sturing op het project en sloop de verzuiling van het ministerie het project binnen. Dit bemoeilijkte het standaardiseren van de werkprocessen.
3. Er ontbrak een visie op de samenhang tussen verschillende verandertrajecten. Een samenhangende besturing van de reorganisatietrajecten en de implementatie van erp ontbrak in het begin.
4. Oud en nieuw naast elkaar ondergroef het draagvlak. Het langdurig naast elkaar bestaan van een oude werkwijze ondersteund met de legacy-systemen en een nieuwe werkwijze ondersteund met het erp-systeem leidt er toe dat de voordelen van het nieuwe systeem niet zichtbaar worden en het draagvlak voor het nieuwe systeem afneemt.
5. Nieuw systeem dwingt innovatie niet af. Anders dan aanvankelijk werd verondersteld, dwingt het gekozen erp-pakket verbetering van de werkprocessen niet af. Innovatie van werkprocessen vindt alleen plaats als daar expliciet op wordt gestuurd.
Bron: Eindrapportage Programma Speer – Terugblik bij invoering erp bij Defensie. Ministerie van Defensie en PBLQ HEC (SDU, 2013).
600.000.000 euro
ha ha ha ha.
Waarom geen open ERP implententeren.
Is gratis…
Mogen ze mij inhuren om het te installeren en te configureren..
Zijn ze voor 50.000 euro klaar inclusief server.
Corne,
1 server lijkt mij voor Defensie ietwat aan de kleine kant.
Bij een project zoals dit komt natuurlijk wel wat meer kijken.
“Bezuinigingsdruk stimuleerde de keuze voor een risico volle aanpak”
Hmmm .. implicerend dat als er (nog) meer geld tegenaan was gegooid, het resultaat uiteindelijk goedkoper was geweest.
Klink als ambtenarenlogica.
@Corne
Dat je het bedrag heel hoog vindt kan ik mij goed voorstellen en een project wat al 14 jaar loopt is waarschijnlijk meerdere malen van scope veranderd waardoor het budget opgehoogd moest worden.
Maar om nu te beweren dat jij, in je eentje, voor 50K de juiste oplossing kan implementeren waar honderden specialisten je voor gingen, terwijl ze een organisatie van meer dan 10000 gebruikers moeten tevreden houden, vind ik wat kort door de bocht.
Goh, is ERP nu alweer in prijs vertienvoudigd?
Interessante Eindrapportage die veel verklaart.
Maar de Eindrapportage gaat helaas voorbij aan de echtere oorzaken waarom SPEER in de problemen is gekomen. Daarom ook deze reactie: http://www.viergever.info/nl/MinDefSpeer.aspx
Die bevindingen van het HEC waren bij het politie-debacle ook al zo grappig. Wat zullen ze een lol hebben als ze bij de totstandkoming elkaar lopen te overklassen. Wel een risico dat iemand de slappe lach krijgt bij de presentatie van zoiets. Dat iemand uit een of andere tweede Kamercommissie een vraag stelt en dat je het ineens niet meer houdt.
Daarbij wordt er binnen de overheid nog (zover ik weet) niet (veel) met Agile projecten gewerkt. Niet dat Agile de uitkomst is in hoge kosten. Maar zoals al was genoemd is de scope in de afgelopen (14 jaar!) meerdere malen aangepast. Verder speelt er denk ik nog een groot probleem. Aanbestedingen worden enkel verricht door bedrijven met een minimale omzet per jaar. De eisen daarvan zijn zo hoog dat maar enkele bedrijven hierop kunnen reageren. Gevolg is dat er amper marktwerking is en de prijzen hiervan ook gewoon hoog gehouden kunnen worden.
@Corne, er wordt zo vaak geroepen dat open source de uitkomst is. Dit is natuurlijk hardstikke naief. Je krijgt verzoeken van klanten voor aanpassingen naar hun wens (wordt stukje maatwerk omdat het afgestemd is op de wens van opdrachtgever). Daarnaast wil je niet altijd dat code makkelijk inzichtelijk is, het vormt een beveiligingsrisico. Ja het klopt, community kan vaak (door grote groep mensen) snel een update uitbrengen, maar op zo’n breed project met zoveel mensen is een update niet altijd direct uit te brengen, dit kan de nodige consequenties hebben bij implementatie (dat andere dingen niet werken).
De beste oplossing zou hierin zijn om vanaf een bepaald moment (release) de versie in eigen beheer te nemen. Toch kan ondanks het “wat sneller opzetten”, een scope functionaliteit de structuur en architectuur zodanig aanpassen dat je meer tijd kwijt bent aan het doorvoeren van de wens (en daarop goed testen) als vanaf de grond zelf opbouwen.
Jammer dat de redactie de boel onnodig opklopt: 900 miljoen is niet vele malen meer dan 481 miljoen. Het is bijna twee maal zo veel. Dat is ernstig genoeg, maar stemmingmaken is een vak dat niet bij een objectieve redactie hoort.
“Het realiseren van een besparing van 1030 voltijdseenheden”
Vermoedelijk waren er 1030 redenen waarom dit project zo lang duurde/aangehouden werd. Ambtenaren zijn niet dom, maar het heeft er bij bezuinigingsvoorstellen telkens weer de schijn van dat ze hun eigen hachie redden.
Als ik de eerste delen van Nico zijn bevindingen lees (“zeer sterke zuilen die onderling niet altijd even bereid waren tot samenwerking”), is het project inmiddels beëindigd.
Helaas gaat dit wel om heel veel belastinggeld, waarvan een aantal grote jongens hebben kunnen snoepen ten koste van het resultaat.
Hoe kunnen we dat “ambtelijke” toch eens efficiënt maken?