Het ict-programma Speer (Strategic process and enabled reengineering) gaat het ministerie van Defensie zo'n negenhonderd miljoen euro kosten. Dat is bijna een verdubbeling ten opzichte van de huidige 481 miljoen euro die het ministerie hiervoor vrijgemaakt heeft. Dat stelt de Algemene Rekenkamer. Ook moet Defensie veel meer werk maken van de voortgang ervan, want hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden. Defensie rechtvaardigt de hoge kosten voor Speer tot nu toe altijd omdat met de invoering ervan grote besparingen te behalen zouden vallen.
Het project Speer is een van de grootste en langstlopende ict-projecten van de rijksoverheid. In mei 2000 startte het ministerie van Defensie een aanbesteding voor de levering van materieel-logistieke programmatuur (zogeheten software voor erp: enterprise resource planning) en het onderhoud daarop. Alle krijgsmachtdelen stappen over op dit ict-systeem dat op SAP is gebaseerd. Ook werden er aanbestedingen uitgeschreven voor advies-, implementatie- en migratiepartners. Het project liep de afgelopen jaren diverse malen vertraging op. Afronding ervan, er zijn wel al delen in gebruik, staat nu gepland voor medio 2015 (was oorspronkelijk 2012). Daarbij gaat het om de basisfunctionaliteit.
Volgens Defensie liggen de kosten voor Speer inmiddels op 481 miljoen euro (was in 2004 165 miljoen euro, exclusief twintig miljoen euro licentiekosten). De Algemene Rekenkamer schat in dat de totale kosten tot halverwege 2013 ongeveer 650 miljoen euro bedragen. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is naar schatting van de Algemene Rekenkamer nog eens 250 miljoen euro nodig (zie kader 1).
Complex
Minister Jeanine Hennis-Plasschaert laat in een reactie weten deze bedragen niet te herkennen waarbij zij zich beroept op het feit dat het ict-project van voor 2008 stamt. Voor het inzichtelijk maken van de integrale kosten geldt pas vanaf 2008 het Rapportagemodel voor grote ict-projecten van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, stelt zij. De Algemene Rekenkamer vindt dat dit argument anno 2014 moeilijk vol te houden is, zeker gezien de herijking van het project in 2010 en de nog komende periode van doorontwikkeling.
De Algemene Rekenkamer heeft Speer de afgelopen jaren zeer kritisch gevolgd. In december 2012 stelde de rekenkamer nog dat de reorganisatie bij de krijgsmacht en de verschillende verbeterplannen voor beheerzaken in toenemende mate op gespannen voet staan met een succesvolle invoering van het erp-project Speer. Ook het verregaande ict-uitbestedingstraject dat Defensie heeft opgestart, maakt de zaak extra complex. Een onderdeel daarvan is een perceel voor het uitbesteden aan de markt van het functioneel beheer en applicatie-onderhoud.
Omvangrijke migratie
In de recente eindrapportage over Speer (zie kader 2) geeft het ministerie aan dat ongeveer 50 procent van de defensieonderdelen al zijn overgegaan op het erp-systeem. Enkele belangrijke defensieonderdelen moeten echter nog migreren, zoals de onderhoudsbedrijven en de belangrijke wapensystemen van de Marine en de Luchtmacht. Bovendien zijn door de gekozen migratiestrategie gebroken ketens ontstaan, die het ministerie pas aan elkaar kan verbinden wanneer alle systemen en eenheden volledig op Speer over zijn.
Het ministerie beoogt door het implementeren van een erp-systeem vier doelen te realiseren, te weten:
1. Een effectievere materieel-logistieke ondersteuning van operaties;
2. Het ondersteunen van het nieuwe besturingsmodel;
3. Het realiseren van een besparing van 1030 voltijdseenheden en een vermindering van de exploitatiekosten met tachtig miljoen per jaar;
4. Het verbeteren van de informatievoorziening door sanering van de vele Iegacy-systemen.
Vaart maken
In het huidige adviesrapport waarschuwt de rekenkamer de minister meer vaart te maken met het project en scherpere deadline te stellen dan medio 2015, waar Defensie het over heeft als het gaat om de invoering van de basisfunctionaliteit. Een degelijk plan van aanpak is nodig om het implementatieproject goed aan te sturen en te beheersen. Ook de plannen voor de doorontwikkeling moeten sneller opgepakt worden waarbij informatie over alle samenhangende kosten van de belangrijkste wapensystemen een plek krijgt. Hoe langer gewacht wordt, hoe langer het duurt voor de voordelen van het nieuwe systeem benut kunnen worden, aldus de Algemene Rekenkamer.
De minister zal in het voorjaar 2014 de Tweede Kamer informeren over het plan van aanpak van de uitgewerkte roadmap en over de planning en realisatie ervan in de voortgangsrapportages Speer (implementatie erp). Afgelopen oktober vond bij het Rijk nog een toets plaats van de basisimplementatie erp in het kader van een Gateway Review. De resultaten hiervan zijn daarna besproken in een rondetafelgesprek met de Algemene Rekenkamer. De risico’s en aanbevelingen die tijdens deze review en het rondetafelgesprek zijn genoemd, zijn meegenomen in de uitwerking van de roadmap, aldus Hennis-Plasschaert.
Kosten
Het ministerie van Defensie heeft het programmabudget in de afgelopen jaren diverse malen herijkt en het budget steeds naar boven aangepast. Anno 2013 bestaat het programmabudget van circa 481 miljoen euro uit de volgende kostenposten:
• Investeringen in erp: 276 miljoen;
• Exploitatievoorbereiding: 125 miljoen
• Aanpassingen van Iegacy-systemen: 32 miljoen;
• Dubbele beheerslasten: 48 miljoen.
Volgens de Algemene Rekenkamer is de Tweede Kamer hierover steeds geïnformeerd via de halfjaarlijkse voortgangsrapportages Speer. Maar in deze voortgangsrapportages bleven verschillende kostenposten buiten beschouwing, waaronder:
• De kosten van de migratie van een volledig wapensysteem;
• De inzet van eigen personeel in de programmaorganisatie;
• De kosten voor opleiding en training;
• De doorontwikkeling van erp na beëindiging van het programma.
De Algemene Rekenkamer schat daardoor de totale kosten tot halverwege 2013 veel hoger in, op ongeveer 650 miljoen euro. Voor het afronden van het implementatietraject en de noodzakelijke doorontwikkeling is daarnaast nog ongeveer 250 miljoen euro nodig.
Evaluatie
Het ministerie heeft naar aanleiding van de uiterst moeizame invoering van Speer hierover een eindrapportage laten opstellen door adviesbureau HEC. De vijf hoofdconclusies hieruit zijn:
1. Bezuinigingsdruk stimuleerde de keuze voor een risico volle aanpak. Onder druk van bezuinigingen heeft het ministerie bij de start gekozen voor de meest risicovolle implementatiestrategie waarbij standaardisatie en integratie gelijktijdig plaatsvonden.
2. Ambitie en sturing sloten niet op elkaar aan. Aanvankelijk ontbrak een centrale sturing op het project en sloop de verzuiling van het ministerie het project binnen. Dit bemoeilijkte het standaardiseren van de werkprocessen.
3. Er ontbrak een visie op de samenhang tussen verschillende verandertrajecten. Een samenhangende besturing van de reorganisatietrajecten en de implementatie van erp ontbrak in het begin.
4. Oud en nieuw naast elkaar ondergroef het draagvlak. Het langdurig naast elkaar bestaan van een oude werkwijze ondersteund met de legacy-systemen en een nieuwe werkwijze ondersteund met het erp-systeem leidt er toe dat de voordelen van het nieuwe systeem niet zichtbaar worden en het draagvlak voor het nieuwe systeem afneemt.
5. Nieuw systeem dwingt innovatie niet af. Anders dan aanvankelijk werd verondersteld, dwingt het gekozen erp-pakket verbetering van de werkprocessen niet af. Innovatie van werkprocessen vindt alleen plaats als daar expliciet op wordt gestuurd.
Bron: Eindrapportage Programma Speer – Terugblik bij invoering erp bij Defensie. Ministerie van Defensie en PBLQ HEC (SDU, 2013).
Ik vraag me soms wel eens af of we ook niet allemaal een te mechanisch denkbeeld hebben bij het bouwen van software. Vergeef de lichte zweverigheid hier, maar we hebben nog een typisch moderne (lees jaren 50) visie op het ontwikkelen van software. Alsof we een auto aan het bouwen zijn; we hebben het over architectuur alsof het een star iets is en oplossingen moeten compleet en geheel zijn. Alles moet een afgesloten sarcofaag zijn, zoals communisme ooit tegenover kapitalisme stond (ook typisch – met alle mechanische denkbeelden van toen).
In die zin vraag ik me wel eens af of we niet flexibeler en (ja, de architectuur wordt daardoor ook complexer) meer module achtig zouden moeten bouwen en wat meer moeten zoeken in de uiteindelijke ontsluiting van die verschillende aspecten. Ontsluiting veel meer ‘houwtje touwtje’ ogend, maar uiteindelijk sterker omdat modules ook makkelijker eruit gesloopt kunnen worden; minder plakkerige legacy. Misschien moeten we accepteren dat IT te snel gaat om het nog als een gebouw te zien dat stevig moet staan, maar veel meer vraagt om tenten die snel op en afgebroken kunnen worden. Er schijnt een volk te zijn geweest die daar toch de halve wereld mee heeft veroverd.
Met mijn persoonlijke ervaring met defensie en – achtige structuren zit de pijn hem niet bij de IT professional. Gelukkig niet. Waar dan wel? eigenlijk is dat tweeërlei. Bij de toeleverancier die het telkens maar niet lukt IT goed en helder over het voetlicht te tillen en daarbij nog veel concreter te zijn dan telkens maar te luisteren en te voegen naar de wensen van defensie.
Je krijgt daar hele rare kruisbestuivingen van, het betaalt lekker maar je komt vervolgens nergens. De andere kant zit bij defensie zelf. Die hebben met regelmaat geen eenduidige visie op standaard waardoor je multidisciplinair IT-wise, heel hard achter feiten aan aan het lopen ben.
We hebben het dan nog maar even niet over de ‘overgangsfase’ waar defensie zich mee bezig houd, namelijk dat men ook daar heel druk bezig is oude senior staff er uit te werken en die te vervangen door jonger bloed.
Het is bijkomende probleem hier is dat het waarschijnlijk een generatie zal gaan duren voor je IT uiteindelijk weer echt slagvaardig is. Men houd er in ieder geval geen generalisten aan over die het in zich hebben proces en procedure overstijgend te kunnen kijken en werken. Ik denk dat daar het grootste gevaar van het verhaal zit.
Tja, ik word droevig van zoveel verspilling van belastinggeld. En dan te bedenken dat dit bij lange na niet het enige ‘mislukte’ traject is. De burger gaat voor miljarden het schip in. Geld dat we voor mooie orkesten, sport, ondernemers, et cetera hadden kunnen gebruiken. De oorzaken zijn de bekende open deuren waarbij ik er 2 aan wil stippen:
1) Aanbestedingstraject werkt averechts. Enkel de grote IT partijen kunnen er aan mee doen en dus nul concurrentie en innovatie. Deze partijen worden slapen rijk en er is geen enkele prikkel voor ze om haast te maken. Mislukt het, dan komt er weer het volgende project van de overheid, uiteraard via aanbesteding en uiteraard komt dit weer bij de grote IT partijen terecht. En zo is de circel rond.
2) Veel te groot en omvangrijk project: werk lean & mean, in stapjes en met minimal viable products. Kan je met hele mooie innovatieve partijen werken.
Kernvraag is: Hoe gaan we wel succesvolle projecten bij de overheid bereiken? En hoe gaan we dit bereiken, wie gaat het voortouw nemen? Zelf stel ik voor een open brief aan de 2e kamer, getekend door enkele innovatieve ondernemers die helemaal klaar zijn met de verspilling. En we eisen een IT&Innovatie minister. IT is nu al zeer belangrijk en wordt nog veel belangrijker de komende jaren. En aan de brief ligt een stukje grondig research ten grondslag icm ideeen en voorstellen hoe wel tot succesvolle projecten te komen.
@Alexander, samenwerking moet van onderaf komen. Je moet dus afdelingshoofden e.d. een budget geven waarmee ze eventueel kunnen opteren voor gezamenlijke ontwikkeling maar vooral hun eigen gang moeten gaan als ze dat niet zien zitten en iets veel beters weten. Door de laagste regionen budgetverantwoordelijk te maken weten de gebruikers precies wie ze moeten aanspreken en zal de ‘commitment’ veel groter zijn. Verder explodeert daardoor het lerend vermogen van zo’n organisatie als geheel. Beslissingen worden ook veel gefundeerder genomen of op plekken geblokkeerd omdat allerlei detailkennis in het veld veel beter voor handen zijn en feedback-traject zo kort mogelijk blijven. Waar iets niet goed dreigt te gaan, gooit vanzelf wel iemand de kont tegen de krib omdat hij/zij geen zin heeft z’n geld in de sloot te gooien zodat de omvang van mislukkingen in allerlei stadia nog geminimaliseerd wordt.
We gaan toch ook boeren niet meer vertellen wat ze moeten verbouwen (om geen tekort van het een en overschot van het ander te krijgen of ze verbieden zelf nog combines e.d. te kopen of huren bij het loonbedrijf, maar de staat één geweldige machine laten ontwikkelen voor alle boeren? Als er dan fouten worden gemaakt gaat het ook goed mis en heb je met een beetje pech een hongersnood. Fractale structuren van zo klein mogelijke autonome eenheden werkt het best. Schaalvergroting moet je aanmoedigen en krijg je vanzelf wel op die onderdelen waarvoor het geen bezwaar is en waar het daadwerkelijk schaalvoordeel oplevert. Leve de WMO.
900 miljoen. Dat is een heleboel geld. Bij zulke bedragen vind ik het onmogelijk om nog een koppeling te maken met de werkelijkheid. Overheid en ICT blijkt helaas nog maar al te vaak een faal. Wellicht een beetje off-topic, maar misschien dat de nieuwe regels voor ambtenaren (geen ontslagbescherming) hier wat aan gaan veranderen. Bij dergelijke projecten zijn natuurlijk tientallen/honderden fouten gemaakt, maar de verantwoordelijken hoeven nooit op te stappen/kunnen niet ontslagen worden.
@NumoQuest, het is nog een stuk erger dan je beschrijft.
De bewindslieden bij Defensie hebben ook geen affiniteit met defensie. Waren de bewindslieden decennia geleden vaak oud officieren, nu hebben vrijwel alle Defensie-bewindslieden nog nooit voor defensie gewerkt, ook niet als dienstplichtige. En Middelkoop heeft zelfs publiekelijk aangegeven een hekel aan defensie te hebben. Niemand van de andere kandidaat-ministers wilde toen bij Defensie werken.
Ook de controlerende kamerleden die defensie- of ict-woordvoerder zijn, hebben doorgaans geen enkele defensie- of ict-expertise. Die zit bij de betere de fractieassistenten, maar niet elke fractie heeft dat soort mensen.
Overigens bijna elk project of programma van defensie heeft een ict-element. Sowieso hebben alle grote wapensystemen belangrijke ict-componenten en zijn ze gekoppeld aan de Informatievoorziening, Command and Control systemen. Google glas, wat nu opzien baart bij consumenten, heeft al een paar decennia defensievoorgangers.
Ik was ook betrokken bij de voorfase van dit speerproject. FYI, ik ben al 17 jaar SAP expert/professional project manager. Die budgetten die nu genoemd worden, zijn krankzinnig. En ook al was het waar, dan moet je nooit zulke grote projecten doen, omdat het eindigt als een 2e Betuwe Route project. Gewoon niet te managen!!!
Inmiddels heb ik OpenERP geïmplementeerd bij de Royal Thai Air Force!! Natuurlijk aardig wat aanpassingen om een customer fit te maken, maar het kan ook eenvoudig met dit flexibele ERP-pakket. Kosten liggen in de buurt van 50 KEuro…
Geintereseerden kunnen mij emailen voor details op jakhoeblal@gmail.com